В истории России это был, пожалуй, самый уникальный министр внутренних дел. Его записка «Дума русского во второй половине 1855 года» по цензурным соображениям была опубликована лишь в 1893 году. В ней Валуев, будучи тогда курляндским губернатором, выявил уязвимые места в системе государственного управления в России. И впоследствии, находясь на высших государственных должностях — министр внутренних дел (1861–1868), министр по делам государственных имуществ (1872–1879), председатель Комитета министров (1879–1881), Валуев относился к негативным процессам внутри чиновного сословия как к бедствию, ставящему под вопрос «охранение внутренней безопасности государства». Саморазмножение чиновников, образующих особый класс, становилось тормозом в решении управленческих задач государства. Именно тогда стало актуальным выражение Гиляровского: «В России две напасти: внизу власть тьмы, вверху тьма власти».

В докладной Александру II Валуев, уже будучи министром внутренних дел, напишет:

«На безусловную исполнительность и преданность значительнейшей части служащих чиновников нельзя полагаться. Одни вообще не представляют коренных условий благонадежности, другие имеют притязания не руководствоваться указаниями высших правительственных инстанций, но руководить ими в духе так называемого «современного направления»; еще другие уже глубоко проникнуты теми идеями, которые ныне волнуют часть литературы и молодое поколение, и суть тайные враги, скрывающиеся в общем строе администрации; наконец, большинство признает над собою, кроме начальственной власти, власть общественного мнения, и потому часто повинуется условно, исполняет нерешительно и вообще более озабочено будущим, чем настоящим. Таким образом, меньшинство гражданских чинов и войско суть ныне единственные силы, на которые правительство может вполне опираться и которыми оно может вполне располагать… Едва ли существует в целом мире государство, где столь значительная часть населения живет в разных должностях за счет остальной части этого населения, как в России. Наплыв людей, ищущих мест и сетующих на правительство, когда они не находят оных или по неспособности не могут найденных удержать за собой, постоянно увеличивается. Они составляют тяжкое бремя для государственного бюджета и в то же время образуют постепенно возрастающий класс недовольных, вредный для спокойствия государства»[93].

Бесконтрольное увеличение численности чиновничьего аппарата привело к резкому падению уровня оплаты их труда. В 1857 году вопрос о материальном положении государственных служащих был поднят в ходе работы Особого совещания (под председательством статс-секретаря графа Д. Н. Блудова). Члены совещания указывали на недопустимость такого положения, когда «чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей строгостью за взятки и другие более или менее преступные действия», так как «в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные, люди должны жить пятью или десятью рублями в месяц». Несмотря на финансовые затруднения, в период царствования Александра II в 1860—1870-х годах оклады чиновников были постепенно увеличены в полтора-два раза, а затем и более. Сокращались штаты в ведомствах, а высвобождаемые материальные ресурсы шли на оплату труда оставленных на службе.

Вполне понятно, что приход Валуева в правящий кабинет Александра II в период, когда крестьянская реформа уже была объявлена, свидетельствовал о том, что «революционные» мысли, изложенные в его записке, содержали правду, не считаться с которой было бессмысленно. Более того, становилось ясно: без обновления, перестройки аппарата государственного управления заявленные в манифесте 1861 года реформы останутся на бумаге. И это стало подтверждаться фактами уже в первые месяцы после его опубликования. В обществе зрело недовольство, и не только потому, что реальный старт реформ откладывался на два года, но и потому, что бюрократический механизм не проявлял готовности к отмене крепостного права на деле.

На повестку дня ставился вопрос об эффективном функционировании системы управления государством, ключевым звеном в котором оставался человек, чиновник. Одной из целей, которую ставил перед собой Валуев, было желание усилить власть центра непосредственно на местах, где реально решался вопрос о Земле и Свободе — свободе личности и праве на землю. Этим целям впоследствии послужила земская реформа 1864 года, а затем те же принципы и подходы уже без участия Валуева были положены в основу Городового положения (1870).

На долю Валуева выпала самая трудная часть внутригосударственной работы — административные преобразования. Решение крестьянского вопроса стимулировало реформы в системе управления России. Каждая из выдвигаемых проблем смыкалась с другими, которые, в свою очередь, находились в зависимости от ряда противоречивых факторов. Министерство внутренних дел в ту пору было одним из главных, если не ключевым, а министр внутренних дел — едва ли не первым министром. Ведомство сосредоточивало в своих руках многочисленные функции, регулирующие жизнедеятельность гражданского общества. Правильнее сказать: жизнь россиян в мирное время. В его обязанности входило отнюдь не только обеспечение спокойствия и общественного порядка во всей империи, но и вопросы организации административного управления в губерниях, городах, волостях и уездах. Делать эту работу в России успешно мало кому удавалось. Отлаживать этот процесс, учитывая, как он складывался веками, было крайне трудно. Отсталый хозяйственно-экономический уклад, отсутствие транспортных коммуникаций, низкий уровень законности и законопослушания граждан, неграмотность значительной части населения — все это обусловливало управленческие задачи, одолеть которые было не под силу даже самым талантливым администраторам. Власть в центре и на местах исходила из собственного понимания целесообразности, руководствуясь принципом «что хочу, то и ворочу». Не случайно в русской истории практически нет имен государственных мужей, чьи заслуги в этом направлении были бы бесспорно признаны.

Валуев одним из первых попытался выстроить целостный взгляд на управление, оценить эффективность работы государственного аппарата. Стремясь проследить движение распорядительных функций от центра до конкретного присутственного места, указывая на уязвимые звенья, Валуев формулировал предложения по исправлению ситуации. Часто ему приходилось прибегать к тактике «прокладывания троп», когда вопросы делились на части, а их решение продвигалось в коридорах власти в зависимости от обстоятельств, прежде всего от настроения самого императора. Проводить в жизнь правительственные распоряжения, когда у каждого сановника имеется своя точка зрения, было непросто. Требовалось искусство политического маневрирования, умение лавировать. Любая постановка вопроса «ребром» не имела перспективы: всякая новация в управлении воспринималась с превеликой осторожностью. Принцип «недостатки всякого нового скрыты, а старого известны» в этой среде был особенно чтим, поскольку дело, которому служил Валуев, затрагивало самую тонкую и важную сферу — отправление властных функций. Время диктовало их перераспределение, а именно: передачу от столицы к периферии, и это встречало непонимание, а то и сопротивление. В таких ситуациях Валуеву помогали его красноречие, способность маневрировать, находить уклончивые ходы, альтернативные решения.

В то время, когда в других странах получали права гражданства формы конституционного правления, в Петербурге по-прежнему делалось все для укрепления самодержавия. Необходимость в продвижении политических прав и свобод понималась Александром II в той мере, в какой это не ущемляло его власти. Опасаясь проникновения в страну революционных доктрин, император руководствовался заповедями своих еще весьма влиятельных в Европе монархических союзников. Полезными и необходимыми они считали «лишь те изменения в законодательстве и управлении, которые проистекали из свободной воли обдуманного и просвещенного решения тех, кому Господь вверил власть». Деятельность Валуева не могла не соответствовать этим принципам. Как бы то ни было, именно на нем лежит ответственность за решительные репрессивные меры по прекращению студенческих беспорядков 1861 года и использование отнюдь не всегда приемлемых средств в отношениях с радикальной публицистикой. Некоторые современники отмечали витиеватость его речей, уклончивые формулы и фразы, за которыми трудно было уловить конкретику, и эти его свойства в представлении многих затмевали сущность его служения. Между тем Валуева отличали редкие по тем временам качества: умение анализировать и обобщать мнения, находить подходы к проблемам исходя из суждений людей, весьма разных по складу ума и общественному положению. Он проявлял удивлявшую многих способность выражать самое существенное и целесообразное в лаконичных законопроектах, распоряжениях и указах. Когда подготовленные им записки ложились на стол императора, они, как правило, получали поддержку. Даже если на совете у императора Валуев оказывался в одиночестве, ему порой удавалось победить оппонентов с помощью слова, которым он владел