коррупции, то хотя бы ограничить масштабы этого бедствия. В свое время Петр I приказал за взяточничество четвертовать своего главного налогового чиновника. На разных этапах российской истории предпринимались попытки осмыслить это явление, исследовать его генезис.
По мере того как становилась все более явной неэффективность телесных наказаний, тюрем и каторги, появлялась потребность сосредоточиться на функционировании самого государственного механизма. Растущий объем управленческих задач и нехватка сил, способных их разрешить, — вот то противоречие, которое из века в век носило непреодолимый характер. Если к тому добавить, что военно- политические устремления России не соответствовали ее хозяйственно-экономическим возможностям, становятся понятными глубинные проблемы российской государственности.
Порядок осуществления властных функций оставался крайне уязвимым в монархической системе. Болезненную реакцию российских самодержцев вызывала время от времени озвучивавшаяся идея выдвижения на ведущие роли «первого» министра, обладающего полномочиями организатора или хотя бы координатора работы правительства. Не имея порой привычки и желания скрупулезно заниматься деталями обсуждаемых вопросов, участвовать в долгих, регулярных заседаниях, монархи тем не менее не спешили доверить кому-либо выполнение распорядительных функций общегосударственного значения, усматривая в отправлении таких функций возможность посягательств на императорскую власть. В результате сама власть утрачивала должную оперативность и эффективность, создавая тем самым предпосылки для волокиты, ведомственных перекосов, порождая соперничество высоких чинов за место у трона. На фоне нарастающей сложности и многообразия государственных задач, как правило, взаимосвязанных и взаимозависимых, решения принимались без должной проработки всех возможных обстоятельств. Принцип «разделяй и властвуй» находил свое практическое преломление в стиле жизни и поведении высших чиновников. Главная их задача состояла в том, чтобы, сохраняя честь мундира, отстаивать приоритеты руководимых ими ведомств. Неискореним был и свойственный системе монархического правления фаворитизм, когда рано или поздно кто-то из равных по чину и званиям правительственных лиц оказывался к императору ближе других.
Все эти обстоятельства подтачивали предложенную Горчаковым идею создания Совета министров. Просуществовав некоторое время, этот орган заглох, поскольку ранее сложившийся келейный способ решения проблем, не требующий утомительных дискуссий, оказался более приемлем для монарха. По этой же причине заседания Государственного совета все более сводились к пустой формальности, поскольку каждый понимал, что любая проблема будет реально решаться в других условиях и при других обстоятельствах.
Еще одна из закоренелых российских проблем состояла в использовании в корыстных целях преимуществ государственной службы. На первых порах становления механизма государственного управления труд чиновников из казны не оплачивался, поскольку средств на эти цели не выделялось. Жили управленцы за счет «приношений просителей». Далее, по мере появления условий и финансовых возможностей, высокопоставленным чинам стало дозволено использовать часть налоговых податей в свою пользу, так называемое «кормление». Поэтому традиция путать государственный и собственный карман имеет свою историческую основу.
Все эти разлагающие управление порочные традиции вызывали серьезное беспокойство у российских правителей. Они ломали голову над тем, как организовать государственный аппарат. Известны, например, усилия Петра I «сообщить верховному управлению правильную организацию», то есть подобрать приемлемую для России управленческую систему. Тогда приняли шведскую модель, при которой главным принципом была коллегиальность. Несмотря на некоторые преимущества (возможность устанавливать контроль управленцев друг над другом), новая система оказалась чрезвычайно затратной. Потребовались огромные расходы, связанные с переводом чиновников на государственное жалованье. Дорогостоящим оказалось и создание органов власти и контроля за госаппаратом (рекетмейстеры, прокуроры и др.). Эффективность же их работы не удовлетворяла власть. Коллегиальность на местах — в губерниях, уездах и городах — порождала волокиту и склоку среди чиновников.
Росло число инстанций, возникали параллельные бюрократические системы, контролирующие их деятельность. Обескураживающе современно звучат слова манифеста от 9 января 1727 года: «Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной… Разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей… каждый по своим делам бедный народ волочит».
В годы правления Екатерины II и Павла I стало совершенно очевидным, что коллегиальность замедляет действия администрации, снижает ее ответственность, затрудняет принятие грамотных решений. Необычайного размаха уже тогда достигло бумаготворчество, ставшее для чиновничества самоцелью. Процедурой написания и переписывания документов занимались сотни и тысячи мелких чиновников, во многом без пользы для дела, в то время как оплата их работы требовала огромных затрат.
Поиски модели управления никогда не прекращались, наряду с этим разрабатывались нормы и правила несения государственной службы. Осознавалась необходимость наполнить служение смыслом, одинаково важным как для государства, так и для каждого человека. Уложения и регламенты, табель о рангах, специальные, личные формуляры, сословные списки и т. п. регулировали условия и правила несения службы, структуру властных органов, их иерархию. Характерно, что штатные гражданские служащие принимали присягу, имели мундиры и знаки отличия, поскольку известно, что движущей силой чиновного служения является не одна только материальная заинтересованность, но и честолюбие, желание отличиться, достичь признания.
Александр I, придя к власти, решился на упразднение системы коллегий и учредил министерства. Он наделил их руководителей-министров правом единоначалия. Были предприняты и другие шаги для повышения управляемости государственной машины, однако обнаружилась нехватка пригодных к этому национальных кадров, которую возмещали иностранцы. Подобная традиция, уходящая корнями в далекое прошлое, претила национальной элите, и это стимулировало рост национального самосознания. В высшем эшелоне российского общества все более стали заявляться права коренной нации на управление государством.
Однако события в Петербурге на Сенатской площади 14 декабря 1825 года на десятилетия отбросили нарождавшиеся возможности в формировании резерва государственных кадров, пополняемого из национальной среды. Николай I, потеряв доверие к представителям российской знати, вновь сделал ставку на иностранцев.
Опасной тенденцией, дающей о себе знать в периоды неустойчивости и радикальных социальных потрясений, является и «проращивание» во власть тех, кого называют на современном языке «криминалитетом». Появление и возвышение Распутина и К° в кризисный для России период Первой мировой войны — характерный тому пример. Причина этого явления заключается в том, что имущественные круги, обеспокоенные неясными перспективами, стараются делегировать во властные структуры своих людей. Делается это в первую очередь на низших уровнях управления, в расчете на быстрый рост своих выдвиженцев.
С подобной проблемой в начале XIX века столкнулся Николай I, когда неожиданно для себя обнаружил в государственном аппарате немало людей без роду без племени, малограмотных, а то и вовсе необразованных, из бывших крепостных. Оказалось, что помещики, предвидя крестьянскую реформу и желая иметь своих людей во власти, давали своим крепостным вольную с одной только целью: заранее определить их где-либо в чиновничьем аппарате… Николай I был в ярости. Тогда, в запальчивости, он поставил своей целью знать в лицо каждого госчиновника, так же как он знал каждого офицера. Помимо прочего, Николай 1 обратил внимание на то обстоятельство, что законы, уложения и инструкции составлялись с таким расчетом, чтобы было совершенно необходимо их толкование, которое получали, дав чиновнику взятку. Борьба самодержца со взяточничеством, носившая на первых порах весьма решительные формы, обернулась небывалым разрастанием бюрократического аппарата.
Россия эпохи Александра II выдвинула ряд администраторов нового типа, готовых иначе, чем прежде, основываясь, как сказали бы теперь, на научном подходе, двигать Россию в будущее. После отставки заболевшего С. С. Ланского во главе Министерства внутренних дел был поставлен граф Петр Александрович Валуев (1815–1890), впоследствии подтвердивший свое право многие годы находиться на различных государственных постах.
