которые собственно принадлежали ведомству областных правителей, нередко производились в Москве. Запутанность отношений затрудняла управление, неопределенность прав сильно увеличивала власть воевод. Это вело к злоупотреблениям властью, но сами воеводы часто не имели сил для исполнения законов.
В 1699 году городское население через создание бурмистрских палат было выведено из-под власти воевод, должность которых просуществовала до 1775 года.
Губернии состояли из административного центра – губернского города, и приписанных к нему городов. Каждый губернский город имел свой район – уезд. В 1719 году Петр вновь реорганизовал местное управление, создав 50 провинций в составе губерний. Провинции разделили на уезды, уезды – на дистрикты.
После Полтавской битвы в Сенате скопилось более 15000 нерешенных дел и Петр решил освободить центральную власть, перенеся решение не стратегических вопросов на места, в губернии. Во главе губерний были поставлены подчинявшиеся лично Петру губернаторы, выполнявшие административные, полицейские, финансовые, судебные функции. Петр старался унифицировать и упросить управление огромной империей.
Губернаторы представляли высшую военную власть в губернии, они собирали налоги, составляли общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдали за городской хозяйственной деятельностью своей губернии. Губернаторская власть была исполнительницей законов и предписаний высших органов власти без права действовать самостоятельно, а губернское правление – исполнительной канцелярией при губернаторе. Губернское правление обнародовало законы, указы Сената и распоряжения правительства; предавала суду служащих, являлось полицейским центром, решало споры между городскими и уездными властями.
Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. Общее присутствие, под председательством губернатора, состояло из вице-губернатора, советников, врачебного инспектора, губернского инженера и архитектора, землемера, тюремного инспектора и асессора – судебного исполнителя. При губернском правлении действовали типография, регистратура, архив. Дела делились на судебные и административные. Члены присутствия, одетые в форменное платье, церемонно собирались в определенное время в специальных помещениях, где считалось желательным иметь портрет императора. Они рассаживались за большим столом, на котором размещалось так называемое «зерцало» – трехгранная призма с текстами петровских указов, предписывающих соблюдение законов. По обсуждаемой проблеме сначала высказывались младшие члены присутствия, затем – старшие, протокол обсуждения подписывался всеми членами в порядке старшинства. Дела зачитывались секретарями, а члены присутствия воспринимали текст на слух, также, как и формулировки решений по результатам опроса мнений.
Канцелярия губернского правления делилась на отделения, состоящие в заведовании советников и других членов присутствия, под общим наблюдением вице-губернатора.
Помощники губернатора контролировали отрасли управления: обер-комендант – военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер – губернские налоги, ландрихтер – губернскую юстицию, финансовые, межевые и розыскные дела, обер-инспектор – налоги с городов и уездов.
С 1713 года при каждом губернаторе был образован совет из избираемых дворянством ландратов – «губернатор у них не яко властитель, но яко президент». В 1716 году Петр повелел назначать в ландраты отставных заслуженных офицеров. Царь– труженик писал: «не без греха есть в том, что такие, которые много служили, те забыты и скитаются, а которые нигде не служили – тунеядцы, те многое по прихоти губернаторским взысканы чинами и получают жалованье довольное».
Особое внимание губернаторы должны были уделять полицейским обязанностям. Историк XIX века А. Романов-Славятинский писал:
«Прежний тип областного правителя-воеводы, имевшего огромную степень власти, недостаточно подчиненного контролю правительства центрального, превращался в тип губернатора-хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед центральным правительством. Система губернского управления заключает в себе ряд административных инстанций, с которыми совпадают судебные инстанции – управление губернское, уездное, городовое, волостное и сельское. Между ними точным образом установлен порядок сношений».
Главной обязанностью губернаторов было содержание и пополнение армии. Наказания за неисполнение этого указа царя распространялись от штрафов до конфискации поместий и вотчин. За «непоставку» в нужное время рекрутов для войны могли появляться и такие распоряжения Петра: «Господа Сенат, ежели губернаторы, яко изменники и предатели Отечества, не исправятся, учинить за сие, как ворам достоит, не то сами то терпеть будете». Петр посылал в губернии своих гвардейцев, чтобы «непрестанно губернаторам докучать и побуждать их в сборе денег». Поручик Карабанов был послан в Киевскую губернию с приказом, в случае неисполнения царского указа всех губернских чиновников «сковать за ноги и на шею положить цепь» – пока дела не сделают. С какими же гирями на ногах сам Петр шел к созданию Российской империи!
В мае 1719 года 11 губерний были разделены на 50 провинций, разделенных и на округа- дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Провинциями руководили воеводы, подчинявшиеся Сенату (по военным делам – губернаторам). Губернаторы руководили только губернскими центрами, не распространяя свою власть за их пределы. Провинциальные воеводы «охраняли в провинции царского величества интересы и во всем государственную пользу». Функции воевод-провинциалов были аналогичны губернаторским, они подчинялись коллегиям.
Петр попытался отделить судебную систему от административной – государство было разделено на десять судебных округов, в которых были учреждены надворные суды, подчинявшиеся юстиц-коллегии. Надворным судам подчинялись судьи, появившиеся в каждом городе.
В 1710 году Петр подчинил Бурмистерскую палату губернаторам, но только на десять лет. Торгово- посадское население городов было разделено на две гильдии. К первой были приписаны знатные купцы и оптовые торговцы, ко второй – мелкие купцы и ремесленники, расписанные по цехам, занимавшиеся каждый своим ремеслом. В 1722 году был создан Главный магистрат и городские магистраты из выборных горожан. Обычно магистраты состояли из президента, бурмистров и советников-ратманов. Губернаторам и воеводам магистраты подчинялись в вопросах суда и торговли.
Историк XIX века И. Андриевский писал в своей работе «О наместниках, воеводах и губернаторах»:
«Со вступления на престол императора Петра Первого правительственная жизнь России совершенно изменяется: цели и стремления направлены нее только к финансовым расчетам, но и к доставлению подданным благополучия.
Преобразованием местного управления России император Петр I хотел достигнуть трех целей:
1) отнять у местного управления произвол, которым оно до сих пор пользовалось;
2) отделить от деятельности административной судебную;
3) поручить местному управлению совершенно новые заботы – полицейские.
Стремясь поставить финансы на правильные основания, Петр I встретил чрезвычайные к тому препятствия в совершенном незнании высшими правительственными органами количества доходов, собиравшихся в стране с плательщиков: дурное состояние финансовой администрации не давало возможности Преобразователю продвинуть вперед дело государственных финансов. Надежнейшее средство к выходу из неизвестности и к постановке финансов на разумные основания, Петр думал найти в новом губернаторском управлении. Петр I возложил на губернаторов составление общей ведомости всех доходов и расходов по губернии.
Кроме попечения о сохранении тишины и отсутствии политических беспорядков, на губернаторов Петр I возложил совершенно новые обязанности – полиции в обширном смысле.
Относительно доставления губернии безопасности, губернаторы занимались проблемами медицинской полиции, общественного призрения больных, удаления опасности, грозящей имуществу граждан.
Содействие духовному благосостоянию губернаторы должны были оказывать надзор за соблюдением чистоты веры, за народными училищами, за тем, чтобы недоросли не оставались без дела и обучения, а поступали на службу. Губернаторы должны были уничтожать соблазны, могущие вредить нравственности народа.
В деле содействия материальному благосостоянию возлагавшиеся на губернаторов обязанности
