Генерал-прокурор одновременно возглавлял Сенат, был министром юстиции, руководил фискалами и канцелярией Сената. Он имел право законодательной инициативы, его предложения активно воздействовали на сенатские решения. С 1722 года генерал-прокурор наблюдал за деятельностью Синода, военных ведомств.
После создания Сената дошло дело до проблем территориального управления. Указом от 8 декабря 1708 года страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, с 1710 года ставшую Санкт-Петербургской (в нее вошли Ингрия, Карелия, часть Эстляндии, Псков, Новгород, Олонец, часть тверских и ярославских земель), Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Сибирскую, Азовскую, Киевскую. В 1713 году появилась Рижская, а в 1714 году – Нижегородская и Астраханская губернии. В дальнейшем число губерний постоянно увеличивалось.
Причин для изменения административно-территориального деления страны было множество. Историк XIХ века А. Романов-Славятинский писал:
«В XVII веке административные работы были неопределенны и запутаны, права и обязанности областных правителей не определялись общими нормами. Отношение их как между собой, так и к правительству центральному в различных местностях было различное. Там воеводы приписных городов сносились с приказами помимо воевод главных городов, здесь воеводы главных городов являлись посредствующей инстанцией. Вообще, областное управление XVII века представляет нам полное отсутствие всякой административной системы».
В допетровскую эпоху царь и Боярская дума давали указания приказам, в зависимости от которых была вся городская и уездная администрация, представленная воеводами и губными старостами. С. Платонов писал:
«Применяясь к удобствам чисто случайным и внешним, государи управляли Московским государством по так называемой «системе поручений». Они передавали какой-либо круг дел непосредственно в ведение доверенного лица. Степень их доверия определяла степень полномочий этого лица. Смотря по своим способностям это лицо могло совместить под своей властью несколько ведомств. Самое ведомство создавалось случайно: в одном ведомстве сталкивались самые разные дела, с другой стороны, разные ведомства друг другу не подчинялись, ведали один и тот же предмет управления.
Московское княжество организовывалось сверху, а не снизу. Вся система управления устанавливалась сверху, при этом власти, как правило, руководствовались практическими, обычно финансовыми соображениями. Специалист по российскому управлению XIX века Б. Чичерин писал:
«Все государственное управление раньше совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами: оно управлялось не законами, а распоряжениями или наказами каждому лицу в отдельности. Следствием было то, что административные удержания не были повсеместными. Одним округом управлял воевода, другим городовые приказчики, третьим губные старосты, в четвертом были только одни земские власти, то есть земские старосты и целовальники.
Но такой порядок возможен только в частном хозяйстве, где личный надзор хозяина служит лучшим руководством в управлении. В обширном же государстве такой надзор невозможен, и необходимы твердые, постоянные правила, вытекающие из государственных потребностей и стесняющие личный произвол».
В середине XVI века систему посадников и наместников сменила система воеводского управления.
В качестве начальника княжеской дружины или главы народного ополчения воеводы в русских летописях упоминаются с Х века. С XIV века каждый полк русского войска имел своего воеводу. С середины XVI века появилась должность городового воеводы, возглавлявшего военное и гражданское управление города с уездом. Первоначально воеводы управляли пограничными городами, в Поволжье и Сибири, со второй половины XVI века – и городами во внутренних районах. С начала XVII века должность городового воеводы была введена во всех городах России. Воеводы вместе с дьяками возглавляли приказные или съезжие губы – канцелярии, а с конца XVIII века – приказные палаты.
По указу от 27 ноября 1679 года к воеводам перешли функции, ранее принадлежавшие губным старостам, начальникам волостей и уездов. Воеводы назначались на воеводство по воле и усмотрению царя, по челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков Боярской думы. Воеводы назначались на воеводства Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой, но подчинялись приказу, ведавшему городом.
В города, являвшимися важными военно-административными или экономическими центрами, назначались двое воевод, один из которых являлся старшим. На воеводствах сидели преимущественно дворяне, служившие по «московскому» списку, значительно реже – дворяне и дети боярские, служившие «с города». Чины и звания воевод соответствовали политическому, экономическому и военному статусу города – от бояр в крупных центрах до детей боярских в небольших крепостях. Воеводская служба продолжалась 2–3 года, на окраинах и в Сибири дольше. Жалованье выдавалось в Москве, в четях, в четвертных приказах, ведавших определенными территориями государства. Воеводы сосредотачивали всю полноту административной, военной и исполнительной власти в городе и уезде.
Назначенный воевода обычно получал из приказов инструкцию и по приезде на место службы принимал от своего предшественника городскую печать, осматривал все казенные городские здания и обо всем, принятом им, передавал московскому приказу приемную опись за подписями своей и прежнего воеводы. При принятии должности воевода был обязан пересмотреть всех служилых военных людей- дворян, детей боярских, казаков, стрельцов, пушкарей, воротников и «вообще всяких служилых и жилецких людей, и сказать им царское жалованное слово».
Воеводе давался наказ, определяющий его задачи, но ему дозволялось отступать от него, если он оказывался неудобным. Ему предписывалось поступать «как пригоже, по своему рассмотрению и крайнему разумению, как Бог вразумит», и разрешалось принимать все меры, которые могли вести к приращению казны.
Управление каждого города с его уездом имело две инстанции: высшую, заведовавшую и городом и уездом; и низшую, особую для управления городом и особую для управления уездом.
Высшую инстанцию представляли воеводы. Центром и рабочим органом уездного управления была приказная изба – воеводская канцелярия, во главе которой стоял дьяк или старший подьячий, с которым как с «товарищами» по управлению, воевода должен был решать все дела «заодин» – кроме военных. В крупных и средних городах приказные избы возглавляли приглашавшиеся из Москвы дьяки или старшие подьячие «с приписью» – с правом подписи составлявшихся в избе документов. Кроме дьяка в воеводской избе работали подьячие и приставы.
Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные избы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы. Старосты заведовали сбором казенных податей; померные избы взыскивали пошлины с измеряемых или товаров; пятенные палаты свидетельствовали куплю и продажу лошадей; накладывали на них тавро – пятно и брали за это пошлины; объезжие головы заведовали полицейскими делами на своей территории – им подчинялись решеточные приказчики и земские ярыжки– полицейские.
Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчики, как сборщики казенных податей и блюстители общественного спокойствия. Таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские старосты были выборными должностями.
Воеводы ведали обороной и хозяйством городов, учетом и распределением земли, полицейским надзором. На протяжении XVII века в руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в городах и уездах, которых к началу царствования Петра насчитывалось до трехсот. Сосредоточение местного управления в руках воевод сопровождалось его милитаризацией. Помимо жалованья в далекой Москве, воеводы получали «кормление» – сбор определенных податей в свою казну.
В 1702 году воеводы получили официальных заместителей, им было предписано «ведать всякие дела» с несколькими дворянами «по выбору тех же городов помещиков и вотчинников», а «одному воеводе без них, без дворян, никаких дел не делать и указу никакого без них не чинить».
Отношения с центральной властью часто были неопределенны: воеводам предписывалось вообще «писать обо всем почасту, о великих делах, о делах, которые за чем вершить будет немочно». Многие дела,
