Почти до конца XVIII века руководство государством осуществлялось по иерархической схеме: царь – Боярская дума – приказы – уезды.

Титул царя (от лат. сaesar – цезарь, титул римского императора), равнозначный королевскому титулу, был принят Иваном IV в 1547 году. Царем на Руси именовали и хана Золотой орды. Звание в 1552 и 1556 годах Казанского и Астраханского ханств стало основным аргументом признания этого высшего после императора монархического титула за Московским великим князем другими монархами.

Великий князь – звание и титул старшего князя дома Рюриковичей – с конца XV века принадлежал только великим князьям Московским. После Куликовской битвы 1380 года к титулу «великий князь» присоединились слова «Всея Руси», позже – «государь» и «Божиею милостию». Титул «Царь, государь и великий князь Всея Руси» был утвержден за Иваном IV цареградским патриархом в 1561 году и признан другими правителями. Такой титул передавался от отца к сыну и указывал на происхождение царской власти из воли Божьей, а не из воли подданных. После пресечения династии Рюриковичей в 1613 году на российском троне утвердилась династия Романовых.

Боярская дума, как совет великого князя, была известна на Руси с XII века. Первоначально она не имела постоянного состава и собиралась князем по мере необходимости. Политическая роль думы выросла к XV веку в связи с увеличением боярских земель, возрастанием боярских привилегий.

С конца XV века Боярская дума – постоянный аристократический орган при царе и великом князе законосовещательного характера, обсуждавший проблемы внутренней и внешней политики.

Состав, права и компетенция Боярской думы не были строго определены законом. В нее входили думные чины – бояре, окольничьи, с начала XVI века – думные дворяне, несколько позже – думные дьяки. Являясь высшим законосовещательным государственным учреждением, Боярская дума не имела самостоятельной компетенции, ее функции были неотделимы от функций государя, она олицетворяла высшую исполнительную и судебную власть, являлась высшей апелляционной инстанцией. К боярам из титулованной знати, представителям княжеских фамилий в XVI–XVII веках добавлялись менее знатные лица – родственники и приближенные царя и царицы, думные дворяне, выдвинувшиеся благодаря личным заслугам, думные дьяки, представлявшие влиятельную группу приказной бюрократии. За XVII век количество членов Боярской думы выросло с тридцати до ста пятидесяти человек.

При необходимости Боярская дума заседала довольно часто, бояре съезжались «в первом часу после восхода солнца» и заседали до 5–6 часов вечера. Обычно бояре обсуждали все вопросы с царем. Решение Боярской думы в таких случаях начиналось формулировкой: «Царь указал и бояре приговорили». Многие вопросы царь решал без Боярской думы, некоторые вопросы дума решала без царя, но по его поручению – эти решения утверждались царем. Боярская дума контролировала деятельность приказов, назначение воевод.

Первые же годы правления Петра показали, что Боярская дума, приказы, воеводы не в состоянии справиться с масштабами деятельности нового царя. В 1699 году при аморфной Боярской думе, давно потерявшей свое прежнее значение, была создана Ближняя канцелярия. В отличие от Боярской думы Ближняя канцелярия имела четкое распределение обязанностей, ответственности, определенный режим работы, строго установленные формы делопроизводства. Ежемесячно в Ближнюю канцелярию поступали финансовые отчеты приказов, на основании которых составлялись годовые балансовые ведомости. В Ближней канцелярии первое время проходили и думские заседания, в которых с 1704 года участвовали и руководители приказов. С 1708 года эти заседания, ставшие постоянными, стали именоваться Консилией министров – так Петр называл начальников приказов. При частых отъездах царя государством управляла Консилия, решавшая государственные проблемы с помощью именных царских указов. После образования коллегий функции Ближней канцелярии были переданы Ревизион-коллегии.

В октябре 1704 года была создана личная канцелярия царя, решавшая по его приказам многие проблемы законодательства и управления страной – Кабинет Петра Первого, до 1727 года ведавший также и царской казной, имуществом, личной перепиской.

Заседания Боярской думы теперь проходили редко. Боярам, замкнутой элитной группе, были присуще определенная психология, отношение к реформам. С начала Северной войны царь постоянно отсутствовал в столице, доверяя управление только избранным боярам, на которых мог положиться. Петр не ликвидировал ни Боярскую думу, ни боярского чина, он почти перестал давать новые боярские звания, которые не передавались по наследству. Большинство бояр были отстранены от государственных дел, а те, кого Петр привлекал к своим преобразованиям, получали новые титулы. Боярская дума вымирала. В 1701 году из 53 членов Боярской думы бояр было 35, в 1713 – из 29 членов «служило» 17 бояр. В начале XVIII века в число бояр входили князья Долгорукие и Прозоровские, М. Черкасский, И. Троекуров, П. Хованский, М. Ромодановский, Ю. Урусов, Н. Стрешнев, М. Милославский, Б. Шереметев, М. Львов, Б. Юшков, Г. Голицын, А. Салтыков, Ф. Лопухин, М. Татищев, Ф. Головин, М. Трубецкой, И. Мусин-Пушкин. Многие бояре стали соратниками Петра, но было и противодействие боярской аристократии. Английский дипломат докладывал в Лондон:

«Царь имеет очень ленивых из-под палки действующих слуг. Можно сказать с достоверностью, что если нынешний царь умрет прежде, чем большая часть его старых бояр отправится на тот свет, то большая часть всего того, чем он пытался преобразовать страну, переправится в старую прежнюю форму. Большинство бояр, бывших прежде в великих чинах, должностях и милостях, в знатном почете, очень хорошо знает, что теперь у него меньше стало и значения, и почета, и чинов, да и всего состояния».

Петр заменил «принцип знатности принципом выслуги», когда повышениям способствовали «не роды почтенны, а чины, заслуги и выслуги». Впрочем, к концу его царствования две трети его ближайших соратников и высшего руководства страны принадлежало аристократам – Петру нужны были не новые по составу, а эффективно работающие сотрудники, способные проводить в жизнь его решения. Старая знать обладала авторитетом, престижем, образованием, управленческим опытом. Незнатные сотрудники Петра приобретали земли и старались укрепить связи со старой аристократией с помощью браков. Безродный вице-канцлер П. Шафиров через своих детей породнился с Долгорукими, Салтыковыми, Головиными, Измайловыми. Главным критерием для Петра при повышении, отличиях и назначениях до конца правления оставался профессионализм.

Петр настаивал, чтобы Консилия в его отсутствие принимала решения самостоятельно, не посылая гонцов к нему по мелочи. В 1707 году он установил порядок ответственности членов Консилии, обязав вести протоколы заседаний, которые должны были подписываться всеми министрами – и «без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет».

После восстания К. Булавина Петр поделил страну на 9 губерний, управлявшихся ближайшими соратниками царя, подчиненными непосредственно ему. Вторично к губернской реформе он вернулся после 1711 года.