нем сидящего в день страшного испытания, иже воздаст каждому по делам его.
В заключении же сей моей клятвы целую слова и крест Спасителя моего.
Аминь.
Во 2-й день марта 1711 года.
Петр.»
Первоначально решения в Сенате должны были приниматься единогласно, однако вскоре Петр установил новый, до этого не применявшийся в России принцип коллегиальности – дела решались большинством голосов, несогласный сенатор записывал в протоколе «особое мнение». Сенат сразу же получил собственную канцелярию с большим количеством служащих. Позже в его составе появилась Расправная палата по судебным делам (заменена Юстиц-коллегией) и Сенатская контора по вопросам управления. В канцелярию Сената вошли столы многих приказов, образовавшие секретный, приказный, разрядный, фискальный, губернский отделы.
В Расправную палату вошли два сенатора и судьи, ежемесячно подававшие в Сенат рапорты о розысках, текущих делах, штрафах. Палата принимала жалобы на несправедливое решение дел в приказах и в губерниях. В Сенатскую контору вошли сенатор, два асессора, прокурор. Его основной задачей было исполнение и контроль за указами Сената. Сенатский рекетмейстер принимал челобитные – жалобы на работу государственных органов. Сенатский герольдмейстер составлял дворянские списки, сенатские губернские комиссары контролировали военные, финансовые, поместные дела на местах, набор рекрутов, постой солдат, отправляли сенатские указы в губернии.
Для начала канцелярия Сената затребовала от всех приказов и воевод приходно-расходные книги по налогам, недоимкам и тендерам с 1700 года. Она не получила ничего – приказные под разными предлогами саботировали именной указ царя. Никто даже не расписывался в получении указа. Все обещали и не делали ничего. Сенат не получил ответа на свои указы-запросы о состоянии дворцовых земель за последние тридцать лет, о состоянии государственных заводов, о доходах таможен. Канцелярия Сената запросила из всех государственных учреждений списки дьяков и подьячих, но для работы смогла отобрать только несколько человек. Канцелярия долго не могла собрать данные о количестве и жаловании чиновников – для этого понадобилось четыре года работы.
Все сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. В случае, когда откладывать какое-либо решение было невозможно, а быстро получить резолюцию царя не удавалось, Сенат действовал сам, а уже затем предоставлял отчет о своих действиях «на апробацию». Если и тогда резолюция не поступала, то решение Сената оставалось в силе, и таким путем Сенат выполнял роль законодательного органа, явочным путем расширяя свои полномочия. Петр контролировал сенаторов «понеже иного дела не имеете, только одно правление, которое ежели будете делать неосмотрительно, то перед Богом, а потом и здешнего суда не избежите».
В 1718 году Петр указал, чтобы в состав Сената вошли все президенты созданных коллегий – перегруженные работой президенты должны были контролировать сами себя. Вскоре Петр понял, что это «не осмотря было учинено» и оставил в Сенате только президентов военной, адмиралтейской и иностранной коллегий. Указом от 27 апреля 1722 года «О должности Сената» Петр предоставил ему полный контроль за коллегиями и губерниями, регламентировал его функции, состав, права и обязанности сенаторов, взаимоотношения сената с коллегиями и губерниями. Сенат возглавил систему государственного управления, стал высшей инстанцией в России.
После заключения Ништадского мира Петр отобрал у Сената законодательные права, хотя на практике Сенат никогда этим правом не пользовался. Сенат не издавал законов, не вел самостоятельной внешней политики, не руководил войсками без воли Петра – он стал ближайшим исполнителем петровских указов.
Указами от 2 и 5 марта 1711 года Петр учинил службу контроля в государстве – «учинить фискалов во всех делах». Ведал фискалами Сенат, но глава фискалов приносил присягу царю и был ответственен перед ним.
С 1711 года доносительство стало обязанностью каждого поданного. Главная обязанность фискала, государственного чиновника, осуществлявшего административно-финансовый и судебный надзор за финансовой деятельностью должностных лиц и государственных учреждений, состояла в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведовать про неправый суд, також – в сборе казны и прочего», а затем уличать обнаруженного преступника. Успешная деятельность фискала вознаграждалась половиной штрафа, возложенного на преступника. Если фискальный донос оказывался ложным, то доносчик – чиновник все равно оставался ненаказанным. Доносчикам не гарантировалась тайна деятельности, но власти стремились по возможности избегать огласки и тем самым сохранять кадры доносчиков.
Фискалы докладывали обо всем, что «ко вреду государственному интересу быть может, о злом умысле против персоны Его величества или измене, возмещении или бунте, не выкрадываются ли в государство шпионы», боролись с казнокрадством и взяточничеством. Структура фискальной системы формировалась по территориальному и отраслевому признаку. Указ 1724 года указывал в каждой губернии «быть по четыре человека, в том числе провинциал-фискалам, из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискалу подчинялись городовые фискалы. Фискалы работали и в духовном ведомстве, называясь инквизиторами, действовали во всех коллегиях.
Сенаторы часто ругались во время заседаний и постоянно жаловались царю на обиды. Обер-секретарю Сената помогали гвардейские офицеры, но «следить за порядком» среди высших сановников государства было непросто. Организовывать и контролировать деятельность Сената Петр получил генерал-прокурору. Указ от 12 января 1722 гола гласил: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору». 18 января 1722 года прокуроры появились в судах и губерниях. Прокуроры подчинялись только царю, издавшему 27 апреля 1722 года указ «О должности генерал-прокурора»:
«Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлении ему помешает, что все записывать повинен в свой журнал.
Также накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись, о чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил, исполнено ль по них в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может.
И буде не исполнено, то ему ведать надлежит, для какой причины, невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, или за леностью.
И о том немедленно Сенату предлагать должен. Для чего генерал-прокурор повинен иметь книгу, в которой записывать на одной половине, в которой день какой указ состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено или не исполнено, и почему, и прочие обстоятельства нужные вносить.
Также он должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал.
А ежели увидит противное ему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили.
А ежели они не послушают, что должен в тот час протестовать и оное дело остановить. И немедленно донесть нам, если весьма нужное.
Также надлежит генералу прокурору в доношениях явных, которые он будет подавать нам, осторожно и рассмотрительно поступать, дабы напрасно кому бесчестия не учинить.
А ежели генерал-прокурор какое неправое доношение учинит по какой страсти, то будет сам наказан по важности дела.
Он должен смотреть над всеми прокурорами, дабы они в своем звании истинно и ревностно поступали.
Должен от фискалов доношения принимать и за фискалами смотреть.
Ему же должно в своей дирекции иметь канцелярию сенатскую и служителей оной.
Генерал-прокурор и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего.
Понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет.»
