областях, черт прячется в деталях56. Когда так много оставлено на усмотрение тех, кто до кризиса не верил в необходимость регулирования, можно почти не сомневаться, что результаты реформы не будут достаточно сильными, чтобы защитить нас от повторения катастроф последних лет57.
В Законопроекте о реформе в области регулирования, официально называемом законопроектом Додда—Франка в честь Криса Додда и Барни Франка, руководителей комитетов в Сенате и Палате представителей, отвечающих за регулирование финансового сектора (прошел под номером Н И 4173 как закон Додда—Франка о реформе Уолл–стрит и защите прав потребителей), и подписанном президентом Обамой 21 июля 2010 года, имеется пять ключевых положений58. В некотором смысле каждое из этих положений отражает тот или иной важный принцип. Но, к сожалению, одним из ключевых элементов стратегии деятельности банков в отношении законодательных органов было включение в принимаемые законы различных исключений, из?за чего любой принятый закон оказывается в значительной степени ослабленным. В результате каждый такой закон напоминает швейцарский сыр: казалось бы, головка крупная, но в ней имеются большие отверстия. В рассматриваемом здесь законе предусмотрено следующее.
1. Создание мощной и самостоятельной (будем надеяться) комиссии по безопасности финансовых продуктов (сейчас она называется Бюро по финансовой защите потребителей), чтобы защитить рядовых американцем от безудержно совершаемых нарушений, широко распространенных в этой отрасли. Признание того, что финансовый сектор прибегал к возмутительным злоупотреблениям, и того, что с этим надо что?то делать, а не только ограничиваться сентенциями о том, что покупатель должен сам проявлять бдительность, стало крупной победой критиков финансового сектора и серьезным поражением для банков. Но финансовому сектору удалось добиться огромного исключения для кредитов на покупку автомобилей, хотя нет никаких аргументов, обосновывающих, почему автомобильному дилеру можно разрешить использовать бедных или неосведомленных потребителей в большей степени, чем крупному банку. Тем не менее в результате политического давления для автокредитов, второй по важности форме кредитования после ипотечных кредитов, было сделано исключение.
Штаты принимали активное участие в пресечении многих видов нарушений, но в ситуации, когда каждое действие может стать шагом в неверном направлении, федеральное правительство считает себя вправе не принимать во внимание регулирующие нормы, действующие в отдельном штате. Если федеральные регулирующие органы будут действовать так же пассивно, как они делали это до кризиса, американские потребители могут оказаться даже менее защищенными, чем сегодня.
Современные технологии позволяют создать эффективную систему электронных платежей, но наш неконкурентоспособный финансовый сектор сопротивлялся ее появлению, из?за чего каждая транзакция в настоящее время фактически обкладывается дополнительным налогом. Закон о реформе в области регулирования поручает Федеральной резервной системе ввести правила, требующие, чтобы устанавливаемые для продавцов ставки комиссий при использовании дебетовых карт были разумными и соразмерными стоимости выполнения операций с этими картами. Таким образом, решение этой задачи поручается Федеральной резервной системе, которая в прошлом проявляла мало интереса к защите интересов потребителей. Теперь ФРС несет ответственность за то, чтобы банки перестали назначать продавцам завышенную цену за операции с дебетовыми картами, но этот закон не запрещает банкам продолжать прежнюю политику завышения ставок на еще более крупном рынке кредитных карт59 60.
Создание системно действующего регулирующего органа, который видит всю систему в целом. Этот орган функционирует в виде совета, но его основные возможности связаны с тем, что он готовит рекомендации для Федеральной резервной системы, института, который наглядно продемонстрировал свою некомпетентность накануне кризиса и настолько тесно связан с банковской системой, что отражает ее интересы.
1. Ограничение принятия чрезмерно высоких рисков. То, что банки участвовали в чрезмерно рискованных операциях, очевидно. Вопрос заключался в том, как лучше всего не допустить повторения этого в будущем. Банкам требовались более сильные стимулы для принятия более продуманных решений при управлении рисками. Как я уже не раз упоминал в этой книге, особенно серьезные проблемы породило существование банков, слишком крупных для того, чтобы позволить им рухнуть, работавших по комфортному для них принципу «орел — я выиграл, решка — ты проиграл». Нет ничего удивительного в том, что такие крупные банки шли на чрезмерный риск. Но, как складывается впечатление, в отношении этих банков не предпринято никаких мер, равно как и оставлены без внимания системы вознаграждения, подталкивающие их руководителей к принятию чрезмерных рисков. (Хотя исправить ситуацию с бонусами регулирующие органы могли бы и в рамках уже имеющихся у них полномочий.)
Но, учитывая известные проблемы в области корпоративного управления, предоставление банкам стимулов окажется недостаточным: бонусная система и структуры стимулирования, поощряющие принятие чрезмерных рисков, должны быть запрещены, как и многочисленные приемы, связанные с такими рисками. Европейские страны сделали вопрос сокращения бонусов центральным в своих реформах регулирующей деятельности, а американские банки успешно противостояли попыткам сделать то же самое в США. Пол Волкер при поддержке Обамы выступил за ограничение торговли (спекулятивной) коммерческими банками, чтобы они могли использовать для участия в ней только собственный капитал (то есть осуществлять только так называемую торговлю за свой счет). Некоторые специалисты решили, что это «мини–восстановление» Закона Гласса—Стиголла, кото рый до 1999 года разделял коммерческую и инвестиционную деятельность банков и отмена которого была вызвана теми трудностями, которые затем испытала наша финансовая система. Такие операции приводят к конфликту интересов (в докризисный период банки иногда получали прибыль для себя за счет своих клиентов); обладание инсайдерской информацией, получаемой при обработке клиентских счетов, дает им несправедливое преимущество; и, что самое главное, их убытки фактически гарантированно перекладываются на налогоплательщиков.
Закон, который в результате был принят, содержит правило Волкера и значительно ослабленном виде: хотя он и ввел ограничения на спекулятивную торговлю, для большинства банков выполнение этих условий, скорее всего, будет необязательным.
4. Ограничения на деривативы. Акция по спасению AIG (пострадавшей от собственных сделок с деривативами), обошедшаяся в 180 млрд долл., должна была бы привести к резкому ограничению операций с деривативами. По поводу деривативов ведутся вполне обоснованные дебаты: следует ли их относить к инструментам страхования или к сфере азартных игр. Но в любом случае правительство должно регулировать их использование, и, конечно, эта деятельность не должна поощряться или субсидироваться, как это фактически происходит сегодня61. Закон о реформе знаменует собой хотя и очень небольшой, но все же прогресс в решении этой проблемы. Неспособность добиться большею понятна: когда несколько крупных банков получали по 20 млрд долл. или более в год в виде платежей, их стремление противостоять прикрытию столь прибыльного канала денежных поступлений было вполне объяснимым. В течение какого?то времени казалось, что появится четко сформулированное положение, ограничивающее возможности страхуемых правительством банков по созданию деривативов. В конце концов банкам разрешили сохранить основную часть (около 70%) их бизнеса, связанного с деривативами, но деривативами, создаваемыми на основе акций, сырьевых товаров и некоторых видов кредитных дефолтных свопов, должно было заниматься отдельное подразделение, к которому предъявляются более высокие требования по капиталу, что, хочется надеяться, снизит риск очередного возникновения необходимости в оказании банкам финансовой помощи62.
Значительный прогресс был достигнут в области обеспечения прозрачности в сделках с деривативами. Большинство контрактов были стандартизированы, а сделки по ним стали осуществляться через электронные платформы63. Но все это в теории, а на практике в этой сфере деятельности все еще имеются большие прорехи: если сделка осуществляется не на бирже, регулирующие органы не имеют четких правовых полномочий, чтобы отменить ее как незаконную.
5. Введение дополнительных полномочий. Правительство получило более широкие полномочия для взаимодействия с банками, попавшими в кризисную ситуацию. Но законодатели не в полной мере решили проблему слишком больших для краха институтов. Мы должны быть реалистами. В ходе последнего кризиса правительство на многое закрыло глаза и занималось спасением акционеров и держателей долговых обязательств, хотя и не обязано было это делать. До тех пор, пока есть мегабанки, которые слишком велики для краха, правительству, скорее всего, придется и впредь закрывать глаза на многие нарушения. В
