Поскольку председателей комитетов избирали согласно принципу старшинства, партийное большинство редко могло контролировать их деятельность. Несмотря на процедурные ограничения, они были полномочны направлять деятельность своих комитетов по собственному усмотрению, инициировать расследования и допрашивать свидетелей, не ставя в известность остальных членов комитетов. Традиции сенатских привилегий также требовали от партийных лидеров не вмешиваться в деятельность отдельных комитетов и их председателей. Председатели комитетов обеих палат имели возможность манипулировать устанавливаемыми Конгрессом правилами с целью возбуждать пристрастные расследования взглядов в органах исполнительной власти и в гражданском обществе⁶.

Комитеты Конгресса обладают инструментами насилия двух типов, которые могли применяться без согласия других ветвей власти. Прибегая к такому инструменту, как «предписывающая публичность»⁷, комитеты Конгресса предавали поступки строптивых свидетелей, а равно их друзей и членов семей нежелательной для них гласности, делая их объектом общественного порицания и политического позора. Например, в 1954 году Сильвия Бернстайн, деятельница левого движения в Вашингтоне и мать Карла Бернстайна[53], впоследствии прославившегося в дни Уотергейта, была допрошена HUAC. Когда ее адвокат попросил председателя HUAC запретить фоторепортеру делать снимки во время заседания, председатель ответил: «Фотожурналисты имеют полное право, в особенности в тех случаях, когда свидетель отказывается делиться информацией, делать снимки». Иными словами, публичность мыслилась как наказание для отказывавшихся от сотрудничества свидетелей — и предупреждение другим свидетелям. На первой полосе «Вашингтон пост» появились фотографии Бернстайн под заголовком: «Вельде заявляет: „красная сердцевина“ в столице». Такая негативная публичность неизбежно отразилась на отношении к свидетелю соседей, друзей, близких, коллег при постоянных увольнениях. Дочь Бернстайн была исключена из детского сада, родственники прервали всяческие контакты с семьей Бернстайн, а друзьям детей было запрещено общаться с этой семьей⁸. Доклад HUAC 1948 года содержит угрозу, что такие преследования являются одной из целей слушаний: «дать общественному мнению американцев… возможность… постоянно выносить осуждение всем публичным деятелям и оценивать качества тех, кто в частной жизни либо открыто примыкают к нелояльным группам и содействуют их деятельности либо тайно состоят членом таких организаций или следуют в их фарватере»⁹.

Комитеты Конгресса также могли грозить строптивым свидетелям потенциальным обвинением в неуважении к власти или лжесвидетельстве. В период между 1857 и 1949 годами Конгресс привлек к суду всего 113 свидетелей, а в 1950–1952 годах он возбудил уже 117 исков¹⁰. Поскольку обвинение в неуважении предполагает сотрудничество судов для вынесения приговоров, связанных с лишением свободы, одной лишь угрозы этого (а Конгресс был волен прибегать к ней по собственной инициативе) могло хватить для того, чтобы убедить свидетеля отречься от своих левых убеждений и дать показания.

Один пример. В 1951 году актер Ларри Паркс предстал перед HUAC. Услышав предложение назвать имена, он капитулировал, поскольку знал, какими плачевными могут быть последствия обвинения в неуважении к власти. Он сказал: «Прошу вас не предоставлять мне выбор — идти в тюрьму или пресмыкаться в грязи в обличье доносчика. Ради чего? Мне кажется, это вообще не выбор». Из следующих 110 работников Голливуда, представших перед HUAC, 58 сделали тот же выбор, что и Паркс¹¹.

В утверждении Мэдисона о том, что обладание независимой властью побуждает правительственных чиновников проверять репрессивные акции, предпринимаемые другими, не учитывается другой возможный результат. Усиление власти одной из ветвей может побудить чиновников проводить такую же политику в рамках их полномочий, причем именно с целью предотвратить вмешательство извне в сферу своей деятельности. Один из мотивов, заставивших Трумэна издать указ 9835, состоял в ограждении исполнительной власти от вмешательства Конгресса. В начале 1946 года конгрессмены-республиканцы выступили с предупреждением о том, что если в ноябре они выиграют выборы, то проведут, по словам одного представителя Канзаса, «немедленную и тщательную чистку» исполнительной власти. Опасаясь, что конгрессмены захотят «примкнуть к проведению программы проверки лояльности», Трумэн решил, что исполнительная власть должна проверить своих сотрудников и, таким образом, оставить следователей из Конгресса не у дел¹². Это явилось достаточной причиной для решения противостоять другим ветвям власти. Следовательно, желание сохранить автономию может привести к решению о сотрудничестве с этими ветвями.

Хотя федерализм явился в той или иной степени несчастным детищем отцов-основателей¹³, его консервативно настроенные сторонники часто опирались на «контринтуитивное» предположение, что, согласно формулировке судьи Кеннеди, «степень свободы повышается путем создания двух правительств, а не одного»¹⁴. Со времен Гражданской войны наиболее либеральные юристы и публицисты с подозрением относятся к принципу федерализма, усматривая в усилении роли штатов и прав местного масштаба защиту рабства, презрительного отношения к «Джимам Кроу» и оппозицию «Новому курсу». Однако позднее некоторые либералы, в частности покойный судья Бреннан, отказались от неприятия федерализма¹⁵. Они помнят о подразумеваемых в нем скрытых формах гнета, но при этом считают, что федерализм позволяет властям штатов противостоять консервативному федеральному правительству, а рядовым гражданам — участвовать в работе местных (вполне вероятно, более демократических) органов. Здесь современные либералы следуют за Токвилем, который считал: «Местные институты предназначены для распространения свободы, точно так же как начальные школы — для распространения знаний: они учат людей ценить свое мирное существование и использовать его блага в своих интересах. В отсутствие местных институтов нация способна дать себе свободное правительство, но она не обладает духом свободы»¹⁶. Так же как разделение властей способствует заинтересованности в контроле над властью амбициозных потенциальных тиранов, федерализм призван ограничивать централизацию государства. Ахил Рид Амар пишет: «Популизм и федерализм — свобода и местные интересы — действуют рука об руку Мы, народ, подчинили себе власть правительства путем разделения ее между двумя конкурирующими правительствами — федеральным и правительством штата»¹⁷.

Хотя предполагалось, что создание двух или более уровней власти породит конкуренцию и контроль над властью разных уровней, оно предоставляет больше возможностей для проведения репрессивной политики не потому, что правительства штатов и местные органы управления более склонны к деспотическим методам, нежели федеральное правительство; просто они нередко действуют в связке с федеральным правительством. Власть на каждом уровне дублирует то, что уже делается на других уровнях власти, или же использует собственные прерогативы для того, чтобы сделать то, что не в силах сделать власти на других уровнях¹⁸. Иными словами, федерализм позволяет каждому уровню власти воспроизводить или дополнять то насилие, которое существует на других уровнях, порой вдвое-втрое увеличивая бремя, ложащееся на плечи каждого гражданина. Каждый уровень оказывает влияние на прочие, при этом федеральное правительство возбуждает на низших уровнях стремление действовать в более репрессивном духе. Справедливо и обратное: федерализм позволяет элитам на местах и на уровне штатов закреплять репрессивные методы, дабы сохранять региональные иерархии и усиливать их территориально ограниченную власть.

Обратимся к удвоению насильственного подавления в период холодной войны. В 1940 году федеральное правительство принимает акт Смита, который позволяет предать суду руководство Коммунистической партии. В 1947 году издает указ 9835. В 1950 году Конгресс преодолевает вето Трумэна и принимает Акт о внутренней безопасности, который, помимо прочих мер, предписывает, чтобы коммунистические организации проходили регистрацию в Министерстве юстиции. В 1954 году Конгресс принимает Акт о контроле над коммунизмом, запрещающий деятельность Коммунистической партии. Кроме того, Конгресс создает три законодательных комитета, призванных осуществлять надзор за распространением коммунистических взглядов. Правительства штатов и местные органы власти, отнюдь не настроенные возражать против этих актов, попросту их копируют. Около 150 муниципалитетов издают