исключительно о государстве говорят Гоббс и принявшие его философию реалисты или Монтескьё и его либеральные последователи¹. Оно не обязательно бывает носителем беззакония, централизованным, единым, монополизировавшим средства насилия. Оно может представать раздробленным благодаря разделению властей и федерализму, ограниченным властью закона, вынужденным приспосабливаться к нашим базовым структурам и конституционным принципам. Элиты и их пособники действуют также через плюралистические, автономные институты гражданского общества — школы, церкви, частные ассоциации, через семью, гражданские объединения и политические организации, проявляют себя на рабочих местах; там они находят значительный арсенал орудий подавления. Эти орудия нечасто бывают столь же жестокими и связанными с физическим насилием, как те, что находятся в распоряжении государства, хотя и такое иногда случается. Можно вспомнить о таких тайных организациях, как ку-клукс-клан или мафия, терроризирующих рабочих в портовых городах. Но часто орудия устрашения не связаны с насилием. Это увольнения, черные списки, отказ в повышении и препятствия, чинимые экономической инициативе, исключение, изгнание из круга близких, партнеров или друзей, другие формы каждодневного унижения и подавления. Поскольку Конституция путем прямых запретов затрудняет государству применение порождающих страх методов физического воздействия, элитам приходится обращаться к предоставляемым им гражданским обществом ненасильственным механизмам, не подверженным строгим конституционным ограничениям. Мы же рассмотрим различия между государством и обществом, иначе говоря, разделение труда, или кооперацию, между общественным и частным секторами; то, с чем государственные организации не могут справиться успешно или с достаточной легкостью, выполняют частные элиты, и наоборот.

В этой части я сосредоточу внимание читателя на изнанке раздробленности государства и плюрализма в обществе. Читатель вправе спросить: не является ли разделение властей и верховенство закона фактором, заблаговременно предотвращающим возникновение страха? Разве федерализм и общественный плюрализм не предоставляют людям возможность сопротивления? Безусловно, это так. Я не разбираю здесь позитивного влияния этих факторов, поскольку, как я указывал выше, об этом писали многие исследователи. Но существует и другое основание для того, чтобы остановиться на их негативном влиянии. Слишком часто мы в Соединенных Штатах предполагаем, что политический страх возникает за пределами нашей политической системы, вне рамок, определяемых Конституцией и гражданским обществом. Пытаясь понять природу политического страха, мы принимаем за аксиому, что принципы федерализма и разделения властей оказались недейственными или верховенство закона подорвано, т. е. будто бы все механизмы, призванные стоять на страже свободы, находятся по одну сторону барьера, а все то, что создано для создания страха, — по другую. Когда мы обращаемся к проблемам вроде загрязнения окружающей среды или бедности, то убеждаемся, что мир отнюдь не окрашен исключительно в черное и белое. Но когда предметом нашего внимания оказывается страх, а место слушания дела — Соединенные Штаты, мы предполагаем, что силы добра не могут быть одновременно силами зла. Мне хотелось бы применить другой подход, т. е. проанализировать, как составляющие государственного устройства Америки могут стоять на страже свободы и в то же время служить страху. При этом подходе подразумевается, что наши решения являются и нашими проблемами. Поэтому анализ не представит нам легких средств и простых решений. Нет, он принесет лишь парадоксы и нестыковки. Но такие задачки не должны подрывать нашу решимость, поскольку философы очень давно обнаружили, что растерянность часто лежит в основании мудрости.

Авторы Конституции США были во многом вдохновлены идеями Монтескьё, что единое и — в меньшей степени — централизованное государство представляет угрозу для свободы. Неважно, кто и от чьего имени сосредоточивает в своих руках правительственную власть; последняя, неразделимая и концентрированная является источником политических репрессий. Джеймс Мэдисон[51] писал: «Сосредоточение всей власти… в одних руках — вот исчерпывающее определение тирании»². Исходя из этих соображений, отцы- основатели предусмотрели в Конституции три сдерживающих механизма — разделение властей, федерализм и верховенство закона. Они разделили национальную систему управления на три ветви и передали законодательную власть двухпалатному Конгрессу. По принципу федерализма выстроена структура, включающая национальное правительство и правительства штатов, к которой мы можем присоединить также органы местного и окружного самоуправления. Распределяя властные полномочия между центром и периферией, отцы-основатели обеспечили участие периферийных органов управления в принятии решения центром путем создания сената и коллегии выборщиков. Верховенство закона прямо в тексте Конституции не оговорено, но проявляется оно повсеместно — от количественного состава Конгресса до процедур, предусматриваемых Поправками V и XIV[52]. Верховенство закона обеспечивает ограничение для произвольных действий законодательной и исполнительной власти и уполномочивает судебную власть проводить юридическую ревизию решений двух других ветвей власти. Каковы бы ни были националистические устремления отцов-основателей, не может быть сомнения в том, что Конституция раздробила государство с целью ограничить поползновения потенциальных тиранов настоящего и будущего.

Предписывая принцип разделения властей как средство предотвращения правительственной тирании, Мэдисон и отцы-основатели руководствовались простой логикой: наделение разных ветвей власти независимыми полномочиями будет означать, что каждый представитель той или иной ветви будет лично заинтересован в поддержании полномочий и станет прилагать усилия к тому, чтобы сдерживать репрессивные меры со стороны других ветвей. Хотя каждая из ветвей сможет и станет влиять на другие ветви (Конституция предусматривает не только разделение, но и смешение властей), обладание независимыми властными полномочиями предполагает, что представители одной ветви получают, говоря словами Мэдисона, «личную мотивацию для противодействия вмешательству» со стороны других или поддержки лишь тех действий, которые покажутся наименее неблагоприятными для общественного блага³. Это значит, что власть, состоящая из разделенных ветвей, сможет выбирать всего из двух вариантов: патовой ситуацией, порождаемой попытками применения репрессий или поддержкой действий, продиктованных благими намерениями. Согласно вердикту Верховного суда «если властные полномочия правительства будут раздроблены, если данная политика будет обеспечиваться сочетанием законодательных актов, судебных постановлений и акций исполнительной власти, то ни один гражданин или группа граждан не сумеют осуществить свою не подвергнутую проверке волю»⁴.

Имеется множество причин, чтобы поддержать эту логику. Исторический опыт доказывает, что она нередко одерживала верх⁵. Но наделение разных ветвей власти независимыми полномочиями также означает и то, что небольшие группы внутри этих ветвей получают в свое распоряжение значительную власть, которая может применяться в репрессивных целях, причем без консультаций с другими ветвями власти, да и с другими представителями этой же властной ветви. Такие оказии не являются свидетельством неэффективности разделения властей. Они напрямую связаны с данным принципом. Как отмечал Мэдисон, если каждая ветвь власти не будет обладать независимыми полномочиями, как она сможет тогда осуществлять контроль над другими или участвовать в осуществлении контроля над ними? При рассмотрении вопроса о предоставлении независимых полномочий часто упускаются из внимания вопросы о том, в какой мере эти полномочия могут оказаться связанными с насилием и насколько малым может быть число избирателей, делегирующих своим представителям право на применение насилия. Небольшие аванпосты порождаемого государством устрашения в качестве форм независимой власти могут представлять собой ощутимую угрозу для инакомыслящих и потенциальных инакомыслящих.

Посмотрим внимательнее на комитеты Конгресса, расследовавшие влияние коммунистов и дрейф влево в годы холодной войны.

Такие расследования проводили многие законодательные комитеты, но особенно важную роль играли три из них: комитет Палаты по расследованию антиамериканской деятельности (HUAC), подкомитет сената по безопасности и постоянный подкомитет сената по расследованиям. Хотя их деятельность и была узаконена большинством законодателей, комитеты во многом были произведением малых меньшинств.