При более общей постановке проблемы можно сказать, что одним из наиболее важных факторов, влияющих на выбор избирательной системы, являются функции, выполняемые представительным органом. И в этой связи необходимо учитывать различия, характерные для разных уровней публичной власти.
Задачи, которые выполняют депутаты, можно разделить на три группы. Первая – законотворческая, принятие нормативных актов. Вторая – отстаивание интересов жителей определенной территории. Третья – защита интересов отдельных граждан. Очевидно, что доля этих функций сильно различается для депутатов разных уровней. На общенациональном уровне преобладают первая и вторая задачи, при этом первая более характерна для нижней палаты, а вторая – для верхней. На муниципальном уровне вторая и третья задачи преобладают над первой. Уровень региона занимает промежуточное положение. Для законотворческой функции наиболее важно именно адекватное политическое представительство, которое обеспечивается пропорциональной системой. А с точки зрения защиты интересов отдельных граждан важен выбор конкретной личности. Поэтому если исходить только из этих соображений, то можно было бы сделать вывод, что для нижней палаты парламента больше всего подходит пропорциональная система, для представительного органа региона – смешанная, а для муниципального представительного органа – мажоритарная.
Но есть, безусловно, и другие факторы, влияющие на выбор избирательной системы. В частности, территориальное представительство важно на общенациональном уровне[759], а также на уровне областей (провинций, земель) и районов. Для выборов городских представительных органов оно обычно не столь значимо. В областях и районах важность территориального представительства особенно велика, если они неоднородны этнически и/или экономически, в частности объединяют существенно различающиеся городские и сельские территории.
Следует отметить еще и такой фактор, как размер и населенность территории, на которой проводятся выборы (косвенно этот фактор связан с уровнем публичной власти, но мы знаем примеры, когда некоторые муниципальные образования превышают по численности населения иные регионы). Так, главным достоинством системы, основанной на одномандатных округах, считается близость кандидатов и избранных депутатов к избирателям. Однако это преимущество не стоит абсолютизировать, особенно когда речь идет об общенациональных выборах. Например, в Российской Федерации одномандатные округа по выборам депутатов Государственной Думы охватывают в среднем около 500 тыс. избирателей. Нетрудно подсчитать, что если избранный по такому округу депутат в течение всего срока своих полномочий только и делает, что круглые сутки встречается с избирателями, то и при этом он может уделить каждому в среднем лишь около пяти минут.
Что касается местного уровня, то там часто действуют неформальные «партии», которые могут быть не связаны с партиями, существующими на национальном и региональном уровнях. Системы, основанные на преференциальном голосовании, учитывают эти «партийные нюансы» гораздо лучше, чем системы, основанные на выдвижении партийных списков. Кроме того, преференциальные системы, в отличие от списочных, ориентированы в первую очередь на личности кандидатов. С другой стороны, преференциальные системы удобны именно для небольших территорий, поскольку требуют централизованного подсчета голосов. Однако для их использования необходим все же более высокий уровень грамотности населения.
Важное значение имеет и такой фактор, как менталитет граждан, их традиции и политический опыт. Приведем несколько характерных примеров.
Во многих странах с устоявшейся партийной системой политические партии имеют достаточный авторитет и избиратели предпочитают партийных кандидатов независимым. Например, в Германии после 1949 года ни одному независимому кандидату не удалось победить на выборах в бундестаг[760]. Напротив, в странах, где партийная система только формируется (Россия, Украина и др.), независимые кандидаты пользуются значительной поддержкой избирателей. Как показано в подразделе 5.3.3, в этих странах также менее значима роль партийной принадлежности кандидатов в мотивах голосования за них. Поэтому в таких странах пропорционально-списочная система (без сочетания с элементами мажоритарной) не будет вполне адекватной.
С другой стороны, не следует преувеличивать роль личного фактора в мотивах голосования. Далеко не всегда избиратели хорошо знают кандидатов – даже на местном уровне (особенно в мегаполисах, где большинство живет в одном районе, работает в другом, а досуг проводит в третьем). В этом случае партийная принадлежность может быть важным фактором, а при ее отсутствии главную роль играют не столько личные качества кандидата, сколько его социальный статус (не случайно на российских выборах преимущество часто имеют работники образования и здравоохранения). И в тех случаях, когда избиратели плохо знают кандидатов, малоэффективными оказываются такие в целом демократичные системы, как модели открытых списков.
Различия, связанные с менталитетом граждан, сильно сказываются и на уровне электоральной конкуренции. Описан забавный случай из практики сельских выборов в России. Глава сельской администрации, избиравшийся ранее депутатами сельсовета, захотел быть избранным напрямую жителями. Однако выборы чуть было не сорвались, поскольку никто из жителей села не захотел составить альтернативу авторитетному руководителю: поражение на выборах ими воспринимается как позор[761]. Если бы такое поведение было характерно для всего населения страны, не было бы необходимости в жестких законодательных ограничениях для выдвижения кандидатов. Однако на выборах более высокого уровня, а также в городах обычно нет недостатка в желающих «побыть кандидатами», хотя они по результатам выборов получают доли процента.
В условиях, когда на один мандат претендует около десятка кандидатов или даже больше, затруднительно использовать системы, основанные на многомандатных округах с голосованием за кандидатов, особенно если избиратель имеет несколько голосов. Напротив, в тех случаях, когда число кандидатов на один мандат не превышает двух, многомандатные округа предпочтительнее, поскольку обеспечивают хоть какую-то конкуренцию. Кроме того, они удобны в небольших сельских поселениях, поскольку снижают организационные и финансовые издержки[762].
