Указом от 12декабря 1741 года Елизавета Петровна восстановила «петровское детище» – Сенат – в значении высшего правительственного органа и ликвидировала стоявший над ним в два предыдущих царствования Кабинет министров – особое высшее учреждение с чрезвычайными полномочиями. Вместо него велено было «иметь при Дворе Нашем Кабинет в такой силе, как был при Петре Великом». Тем самым восстанавливалась созданная Петром I личная императорская канцелярия – Кабинет, в задачи которого входили: прием документов на имя монарха, оформление указов за личной императорской подписью, объявление словесных «высочайших повелений» и руководство финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе реставрированного учреждения был поставлен Иван Антонович Черкасов, служивший в свое время в петровском Кабинете и прекрасно знавший его организацию. Именно поэтому Кабинеты Петра I и Елизаветы Петровны по своему организационному устройству были практически идентичны.

Создание личной императорской канцелярии было сопряжено с желанием Елизаветы полностью взять бразды правления в собственные руки и восстановить самостоятельное значение самодержавной власти. Существовавшие при ее предшественниках Верховный тайный совет и Кабинет министров располагали официальным правом принимать указы от имени монархов, что делало императорскую власть в значительной степени номинальной. Теперь же именные императорские указы оформлялись в Кабинете только за личной подписью Елизаветы Петровны. Кроме того, сохранилась прежняя практика «изустных именных указов» («высочайших повелений»), которые по поручению императрицы объявлялись Сенату и другим учреждениям уполномоченными на то лицами. Благодаря реформе высших государственных органов Российской империи личная роль монарха в системе абсолютизма стала преобладающей. По справедливому замечанию Л.Г. Кислягиной, «правление Елизаветы Петровны отмечено дальнейшей централизацией власти. Фактически императрица решала единолично не только важные государственные вопросы, но и очень мелкие».

Однако для принятия важных решений необходимы были консультации с крупными государственными деятелями, которых Елизавета Петровна поставила во главе государственного аппарата. Поэтому императрица вернула к жизни еще одно петровское «установление» – чрезвычайные совещания высших чиновников для обсуждения наиболее сложных государственных проблем, преимущественно из области внешней политики. При Елизавете такие совещания официально именовались конференциями, а их участники – конференц-министрами. В донесениях иностранных дипломатов этот непериодически действовавший орган назывался Великим советом, а в исторической литературе – Чрезвычайным, или Императорским, советом. Конференции имели установленный порядок сбора письменных мнений «министров» по обсуждаемому вопросу, и их заседания протоколировались. «Мнения» и протоколы поступали на рассмотрение и утверждение императрицы.

Петр I проводил подобные совещания при Коллегии иностранных дел, но его дочь распорядилась устраивать их «в императорском доме в особливых апартаментах», куда надлежало перенести и заседания Сената. При этом Елизавета Петровна выразила намерение лично присутствовать на конференциях и в Сенате «по временам пристойным и потребе дел». Впоследствии она действительно появлялась на заседаниях этих органов, хотя и не очень часто.

Сохранившиеся записки и заметки Елизаветы Петровны в сравнении с текстами именных указов позволяют понять механизм осуществления верховной власти. Императрица письменно или устно сообщала свое решение И.А. Черкасову, который составлял соответствующий законодательный или распорядительный акт и подавал его «на высочайшую подпись». Вероятно, порой ему нелегко было воплощать поток идей Елизаветы в ясные и четкие документы. Вот один из примеров творческой мысли дочери Петра Великого: «Напиши указ, дабы гоф-интендантская контора под главным командиром была и одного б его ведала, а именно у обер-гофмейстера, а кроме его ни у кого в команде не была. И написать именно, чтоб не так, как при блаженной памяти императора было, что дворцовые, коли что им надобно, то для себя употребляли, то именно изъяснить, чтоб государевых людей никуда в домы, ни на работу никуда б не давали и никакого материалу, и так заключить, что ни щепку без моего указу, и обер-гофмейстеру самому смотреть, чтоб те люди были б все употреблены для дворцового строения, а не для других, и, написаф указ, ко мне принесть к подписанию».

В случае отъезда Елизаветы Петровны в Царское Село или Петергоф Черкасов мог оставаться в Петербурге, а императрицу сопровождал кто-нибудь из кабинетских секретарей. Например, 24 января 1746 года один из них составил текст распоряжения для Черкасова: «Иван Антонович! По получению сего числа Нами от генерал-фельтмаршала графа Лесин о состоящих в Курляндии полках репорту усмотрели Мы, что оныя имеют в людях некомплект и много в отлучках показано; того ради в подтверждение прежних Наших указов заготовьте об оном в Военную коллегию указ и для подписания Нашего пришлите к Нам сюда». Прежде чем поставить свою подпись на этом документе, Елизавета приписала к тексту: «немедленно». Это отнюдь не свидетельствовало о всегдашней лени и медлительности императрицы.

Помимо составления именных указов, Черкасов принимал поступавшие на имя Елизаветы документы: доклады и донесения Сената, Синода, Коллегии иностранных дел, Военной и Адмиралтейской коллегий и других учреждений, а также многочисленные челобитные «о милостях и милосердии». Содержание всех этих бумаг докладывалось императрице. Челобитные рассматривались выборочно, причем принцип их отбора не ясен.

Второй по значению сотрудник Кабинета Василий Иванович Демидов занимался преимущественно личными финансово-хозяйственными делами Елизаветы Петровны. Через него она давала распоряжения о шитье нарядов, оплате покупок и выдаче денег на другие нужды.

Щепетильность Елизаветы Петровны, в вопросах о власти проявилась в следующем весьма характерном эпизоде. После смерти И.А. Черкасова в ноябре 1757 года В.И. Демидов развернул бурную деятельность по упорядочению работы и делопроизводства Кабинета. Его распоряжения были весьма разумны и свидетельствовали о незаурядных организаторских способностях этого деятеля. Однако Елизавета, узнав о проявленной Демидовым инициативе, приказала «объявить ему именной ее императорского величества указ, для чего он в распорядки и в дела кабинетные собою без указу ее величества вступил и чтоб от сего времени он, Демидов, ни в какие кабинетные дела и распорядки не вступал». Место управляющего Кабинетом, на которое Демидов, по-видимому, рассчитывал, занял сотрудник