Обязанности князя и посадника разделились. В Новгороде формируется посадничество нового типа: теперь именно посадник обладает высшей властью, а сам термин «посадник» служит для обозначения высшей государственной должности.
Возникает система двоевластия, юридически оформленная договором 1117 г., заключенным в момент вокняжения в Новгороде Всеволода Мстиславича (1117–1132). В нем, с одной стороны, оговаривались ограничение степени вмешательства киевского князя в дела Новгорода и право новгородского князя искать себе другие «столы», а с другой — посадничество утверждалось в качестве представительного органа местного новгородского боярства, обладающего властью наравне с князем.
Завершением преобразований стало новгородское восстание 1136 г. Некоторые исследователи называют его новгородской революцией, поскольку считают, что новгородцы прежде не участвовали в государственном управлении, а, добившись победы, сразу создали у себя боярскую республику. На самом деле эти события — лишь окончание длительного процесса становления особой новгородской системы правления. 28 мая новгородцы посадили под арест, а затем изгнали из города своего князя Всеволода Мстиславича. Пока Всеволод с семьей почти два месяца сидел под стражей, князя в Новгороде не было. С этого времени окончательно утвердился порядок выбора новгородского князя на вече, подобно тому как осуществлялось назначение на все прочие государственные должности Новгорода Великого. Князь стал одним из представителей городского управления. Теперь его функции ограничивались военными вопросами. Позднее, со второй четверти XIII в., должность князя в Новгороде вообще стала необязательной.
Охраной правопорядка в городе занимался воевода, а вся полнота власти в периоды между вечевыми сходками сосредоточивалась в руках новгородских посадников и епископа (с 1165 г. — архиепископа). Важнейшие вопросы политической жизни республики решались на вече. Главный из них — выборы должностных лиц (как светских, так и духовных), обладавших властью: посадников, тысяцких (ближайших помощников посадника, предводителей городского ополчения — «тысяч»), воевод, епископов (архиепископов), архимандритов (старших среди настоятелей новгородских монастырей), князей. Сложные вопросы могли рассматриваться и на так называемом смесном суде, в состав которого включались представители всех властных структур Великого Новгорода.
Во главе городского управления стоял посадник. Его выбирали на год или два.
Важную роль в городе играл архиепископ. Помимо управления новгородской духовной корпорацией, он ратифицировал международные договоры города, осуществлял контроль финансовой деятельности, хранил городскую казну и эталоны мер и весов. Это на первый взгляд странное «увлечение» мирскими заботами было предопределено огромными земельными угодьями, оказавшимися в руках новгородских иерархов. В результате, как и новгородские бояре, церковь включилась в рыночные отношения и весьма преуспевала на этом поприще.
Интересы незнатных слоев города представлял в основном тысяцкий. До XIV в. он избирался из торгово-ремесленной среды, а затем — из боярской. В мирное время он ведал торговыми делами, принимал участие в работе суда, а в период военных действий помогал князю: руководил народным ополчением.
Князь и его дружина не имели в городе земельных владений, поскольку приглашались городом на службу на определенный срок. Предварительно кандидатура князя обсуждалась городской верхушкой, после чего с ним заключался договор (их сохранилось около 80 за XIII–XV вв.). Судя по дошедшим до наших дней документам, функции князей ограничивались командованием дружиной. Вмешиваться в административно-политическую жизнь города они не могли.
Все действующие высшие должностные лица, избиравшиеся ранее тысяцкие и посадники совместно с представителями наиболее знатных родов входили в городской совет господ. Первоначально его численность достигала 300 человек, к XV в. она сократилась до 50.
По такому же демократическому принципу строилась административная система управления. Ее низшей единицей была улица. Жители улицы выбирали уличанских старост, каждый из них имел свою печать и вечевую избу, где разбирал конкретные дела. Улицы входили в один из пяти районов (концов) города, управлявшихся выборными кончанскими старостами, которые также имели свою печать и казну.
На высшие государственные должности (прежде всего посадников) избирали только членов влиятельных аристократических семей. Да и само вече по составу было скорее аристократическим: в его работе принимали участие от 300 до 500 человек — представители крупнейших боярских семей. Не исключено, что в число вечников с XIII в. входили также наиболее богатые новгородские купцы. В XV в. состав участников веча сузился до 40 боярских родов. Тем не менее даже в этих условиях административная система города продолжала формироваться на основе выборов.
Есть и другая точка зрения, в соответствии с которой в новгородском вече принимали участие все взрослые жители Новгорода, независимо от их социального статуса, а возможно, и жители новгородских пригородов, в том числе сельских. Крупнейшим из новгородских пригородов (то есть городов, не имевших своего веча) был Псков, позднее отделившийся от Великого Новгорода и превратившийся в самостоятельное государство. Правда, в религиозном отношении Псков продолжал подчиняться новгородскому архиепископу.
Так на северо-западе Руси сформировалась республика, причем республика боярская или, по другому определению, аристократическая.
Причин установления в Новгороде особой системы правления было несколько. Во-первых, из-за низкого уровня развития производительных сил частнособственнические отношения формировались здесь крайне медленно. Поэтому новгородские князья до 1136 г. не успели обзавестись земельными угодьями. Во-вторых, княжеская дружина по численности значительно уступала новгородскому ополчению. Поэтому даже при желании князь не мог захватить власть.
