помогать или мешать лидерам? Здесь имеется в виду не общее воздействие политических органов на принятие решений, а более узкая проблема, тесно связанная с влиянием лидерства как таковым, т. е.: в какой мере институциональные механизмы воздействуют на способность лидеров реализовывать свои цели?
Первый тип институциональных механизмов, подлежащий рассмотрению — механизмы, регулирующие власть лидера в отношении его ближайших сотрудников, его окружения, в частности, членов правительства, а также специальных помощников и советников. Судя по всему, изменения в составе и полномочиях этих групп отражаются на влиянии лидера: лидеры, полностью свободные в выборе своего окружения, потенциально сильнее лидеров, у которых такой свободы нет. Различия в конституционных или правовых полномочиях конкретных министров, видимо, также играют немаловажную роль. Однако в действительности различия не очень четки.
Почти везде общенациональные лидеры пользуются относительной свободой действий при подборе своего окружения: большей в отношении персональной команды, меньшей — в отношении членов правительства. Однако степень упомянутой свободы варьируется весьма отчетливо и искусно. В одних случаях лидеры почти полностью свободны в подборе министров и других лиц «внутреннего круга». Конечно, полная свобода действий невозможна: политические и технические ограничения всегда заставляют выбирать тех или иных лиц из состава конкретных групп и сохранять некоторые ключевые фигуры на их постах дольше, чем желал бы лидер. Можно констатировать, что практически свободны в своих действиях лидеры, которые могут назначать своих министров и персональную команду из самого широкого спектра общественных групп.
В других случаях лидеры стеснены в свободе действий и теоретически и практически. Из многих форм этой «стесненности» наиболее часто встречается «средняя позиция», а именно: лидер свободен в назначении министров, распределении портфелей среди них и их смещении, но полностью или существенно ограничен в подборе кандидатур одной конкретной, достаточно узкой группой, например, парламентской партией или, скажем, высшей военной или чиновничьей элитой. Многие типы лидеров испытывают неудобство такой позиции. Поле выбора сужается еще больше, когда приходится иметь дело с очень узким кругом министров, входящих в группу политиков с установившейся репутацией. Пример — пятая республика во Франции.
Наконец, встречается ситуация, когда лидеры не имеют почти никакой свободы в выборе или смещении министров. Это характерно для однопартийных систем, когда верхушка парламентариев, а не глава исполнительной власти решает, кто будет министром. По этому принципу создавалось, например, лейбористское правительство в Австрии, и даже лейбористские правительства в Великобритании сделали некоторые шаги в этом направлении. Но такое происходит и в многопартийных коалициях, где партийные лидеры предварительно договариваются по вопросам содержания политики и членов правительства. Не все, но многие коалиции, особенно в Западной Европе, организуются таким образом.
Последствия свободы действий при выборе лидером своего окружения еще не совсем ясны. Право лидера отбирать помощников и министров говорит о том, что лидер идет своим путем и находится «над» своими сотрудниками, выбранные им министры и помощники более лояльны по отношению к нему и с большим энтузиазмом реализуют цели руководителя. Однако из этого не следует, что они более эффективны в их достижении.
Существуют две основные причины для сомнений по этому поводу. Во-первых, лидер, который имеет полную или почти полную свободу выбора, может отдать предпочтение уступчивым подчиненным, жертвуя соображениями эффективности. Некоторые лидеры (пример — Дж. Кеннеди) стремятся к близости точек зрения и в соответствии с этим подбирают себе сотрудников, другим удобнее быть окруженным просто подхалимами: в таких случаях трудно чего-либо добиться. Второе и главное обстоятельство: министры и другие помощники могут реально содействовать лидеру, если они наделены соответствующими способностями и умением, если же в процессе отбора назначаются должностные лица, не пользующиеся авторитетом среди бюрократии и населения, лидеры немногого достигнут, такой выбор в дальнейшем станет серьезным тормозом для действий лидера.
Итак, различия в полномочиях назначений не всегда служат причиной различий в эффективности. Видимо, лидерам, которые свободны в выборе своих подчиненных, приходится решать, на что делать ставку: на лояльность или на более высокую эффективность.
Как правило, лидер, который ограничен — хотя бы формально — в праве выбирать и смещать министров, больше склонен соглашаться с их взглядами (или, по крайней мере, анализировать их), чем руководитель, сам формирующий свое окружение. Но власть министров может быть усилена в результате конституционных и законодательных мер, предусматривающих обязательную реализацию правительственных постановлений всеми руководителями в сфере исполнительной власти. Возник принцип «коллективной ответственности»: решения кабинета считаются решением всех министров. Это обстоятельство существенно ограничивает влияние лидеров. Если «иерархическое» правительство — либеральное или авторитарное — как бы позволяет главе исполнительной власти свободно реализовывать свои цели, то эгалитарный принцип предстает как фактор, призванный снизить персональную роль лидера в принятии решений.
И все же если законодательные различия велики, то практически различия между правительствами, построенными на иерархической основе, и правительствами, построенными на принципе коллективности, наверное, не столь разительны. Разумеется, некоторые правительственные системы прямо противоположны друг другу, но в большинстве случаев существует, видимо, относительно небольшая разница между реальными полномочиями министров в системах иерархичных и системах коллективных. С одной стороны, во многих правительствах, которые формально иерархичны или близки к таковым, министры пользуются значительным влиянием. Это характерно для либеральных президентских систем. В США сила президента уравновешена силой различных министерств, которые обладают всей полнотой власти в пределах своей компетенции. Руководители министерств поэтому часто являются высшими начальниками для персонала своих министерств; система получается децентрализованной, «полиархичной», даже анархичной, но не иерархичной. В других либеральных президентских системах, особенно тех, что существуют длительное время, часто образуются партийные коалиции или фракции внутри правящей партии, и к ним приходится приспосабливаться; президент не может отдавать приказов министрам и ждать, что эти приказы будут автоматически выполнены.
Возникают серьезные сомнения относительно того, превалирует ли «иерархическая структура» в других системах, где лидеры явно стоят «над» министрами, например, при военных режимах или в условиях авторитарного президентства. Действительно, лидер, приходящий к власти, может получить возможность и назначать тех, кого он пожелает, и определять политическую линию, но требования со стороны администрации часто создают ситуацию, при которой лидеру необходимо прислушиваться к мнению других, идти на компромисс и уступки. Порой все, что предлагают некоторые министры, автоматически принимается лидером. Так происходит, когда с течением времени процесс принятия решений неизбежно принимает форму рутины, и лидеры вынуждены считаться не столько с теоретическими механизмами системы, сколько с реальной организационной сетью, которую сами же и создают. Если они решают разрушить эту сеть, переделать и перестроить ее, они могут снова полностью завладеть инициативой и обеспечить своим решениям «зеленую улицу». Такое под силу скорее авторитарным лидерам, чем либеральным. Но это больше касается проблем личности, чем проблем организации; организационная работа, естественно, обусловливает уровень влияния министров, если лидеры не слишком заботятся о том, чтобы преобладало их собственное влияние. Таким образом, даже в авторитарных системах исполнительная власть может не быть жестко иерархичной, и некоторые министры де-факто обладают полномочиями в важных сферах политического процесса в обществе.
Эти практические моменты не делают, конечно, из иерархичных правительств коллегиальные органы. Равным образом, парламентские правительства тоже не являются гарантом коллегиальности. Только в немногих из них принятие решений осуществляется коллективно и подлинно равноправно. Швейцария — наглядный тому пример; к нему приближаются и некоторые многопартийные правительства, в целом это не более 6–7 правительств, действительно работающих на такой основе. В остальных лидер
