Военный совет обсуждал и решал многие вопросы деятельности авиации. Существовавшая организационная структура ВВС фронтов не обеспечивала еще в должной мере массирования сил авиации и централизованного управления ею на главных направлениях. Фронтовая авиация продолжала оставаться распыленной по общевойсковым армиям, и действия ее носили нередко разрозненный характер.
Проблема массирования и централизованного управления авиацией частично была решена в связи с образованием 10 июля 1941 г. главных командований трех направлений: Северо-Западного, Западного и Юго-Западного - и созданием при них командования ВВС. Командующими ВВС этих направлений были назначены командующие ВВС соответствующих фронтов: Северо-Западного - генерал А. А. Новиков, Западного - полковник Н. Ф. Науменко, Юго-Западного - генерал Ф. Я. Фалалеев. Для Военно-Воздушных Сил такое объединение дало положительные результаты. Например, на Северо-Западном направлении были объединены ВВС Северного и Северо-Западного фронтов, ВВС Краснознаменного Балтийского флота и части сил 7-го истребительного авиационного корпуса ПВО Ленинграда под единым руководством командующего ВВС Северо-Западного направления. Был разработан и принят к осуществлению единый план боевых действий всей ленинградской авиации. Он не только давал возможность объединить усилия авиации, но и более экономно и результативно расходовать ее силы и получать наибольшие результаты. К концу июля 1941 г. за 22 дня боев на дальних подступах к Ленинграду объединенными силами авиации было совершено 16 567 самолето-вылетов и нанесен противнику значительный ущерб{23}. Объединение усилий авиации под единым руководством старшего авиационного начальника на стратегическом направлении положило начало новой форме управления Военно-Воздушными силами. Активно велись боевые действия авиации на западном и юго-западном направлениях.
Несколько улучшилось управление авиацией и со стороны командования и штаба ВВС Советской Армии. 7 июля 1941 г. Военный совет ВВС обобщил и проанализировал потери нашей авиации на аэродромах за первые 16 дней войны и издал директиву в адрес командующих ВВС фронтов об обязательной маскировке аэродромов и о мероприятиях, обеспечивающих снижение потерь самолетов от ударов авиации противника на аэродромах{24}. Проведение в жизнь этой директивы сыграло большую роль в дальнейшем снижении потерь самолетов от ударов вражеской авиации.
Первые дни войны вскрыли и несовершенство организационной структуры в ряде звеньев штаба ВВС Советской Армии. Для круглосуточной работы не хватало офицеров штаба ВВС. Практически к этому времени некоторые отделы еще только формировались.
Работа в штабе ВВС была исключительно напряженной. Объем работы всех отделов штаба ВВС по сравнению с объемом в мирных условиях увеличился в несколько раз. В первом отделе штаба потребовалось иметь на каждое действующее направление для двухсменной работы не менее трех-четырех офицеров, а таких направлений, где развернулись боевые действия, образовалось пять: северное, северо- западное, западное, юго-западное и южное. Кроме того, надо было иметь двух постоянных офицеров для ведения учета численности боевого состава всех Военно-Воздушных Сил, двух офицеров для подготовки боевых донесений и оперативных сводок, представляемых 3 раза в сутки в Генеральный штаб, двух офицеров для ведения карт общей наземной и воздушной обстановки и несколько офицеров для ведения оперативных документов по ВВС всех остальных приграничных и внутренних военных округов. На третий день войны к временному исполнению должности начальника штаба ВВС приступил вновь назначенный на должность заместителя начальника штаба ВВС полковник И. Н. Рухле. Заместителями начальника штаба были назначены новые офицеры - полковник Н. И. Кроленко, прибывший из штаба авиационного корпуса дальнебомбардировочной авиации, полковник Б. А. Агеев - из военной академии. На усиление ведущих отделов штаба прибыли новые офицеры, в том числе из профессорско-преподавательского состава военной академии командного и штурманского состава ВВС во главе с полковником М. В. Щербаковым. Ведущим отделом штаба ВВС стали посменно руководить полковники В. В. Стороженко и М. В. Щербаков. Эти замены и перемещения в первые дни войны отрицательно сказались на ритмичности работы штаба ВВС, так как вновь прибывшие офицеры совершенно не были знакомы с положением войск, их дислокацией, обстановкой на фронте.
В июле - августе были проведены организационные мероприятия в соединениях и частях ВВС. Они были связаны с тем, что наши авиационные соединения, корпуса, многополковые дивизии и авиационные полки, состоявшие из 60 самолетов, оказались тяжеловесными, громоздкими, затруднявшими ведение маневренных боев, что громоздкость этих соединений мешала рассредоточению самолетов на аэродромах и облегчала противнику их уничтожение на земле. Опыт боевых действий ВВС за первые недели войны показал, что авиаполки в 30 самолетов и дивизии в два авиационных полка без корпусных соединений являлись наилучшей формой организации как в смысле легкости управления, так и в смысле маневрирования при нападении противника. Поэтому ставкой ВГК было принято решение постепенно перейти к организации авиационных полков в составе 32 самолетов и авиационных дивизий двухполкового состава.
На основании решения Государственного Комитета Обороны от 7 августа 1941 г. Генеральным штабом были даны командованию фронтов и ВВС соответствующие директивы. 10 августа 1941 г. был издан приказ командующего ВВС Советской Армии.
В соответствии с этим положением ближнебомбардировочные полки фронтовой авиации стали формироваться трехэскадрильными, в 32 самолета (две бомбардировочные и одна истребительная авиационная эскадрилья по 10 самолетов каждая и 2 бомбардировщика в управлении полка). Такую же организацию стали иметь штурмовые авиационные полки, только число самолетов в каждом полку было 33.
Созданию смешанных авиационных полков соответствовала обстановка первых месяцев войны, но в дальнейшем они себя не оправдали. Были созданы однотипные полки. Приказом НКО СССР от 20 августа 1941 г. все авиационные полки, на вооружение которых поступали новые самолеты - Ил-2, Пе-2, Як-1, формировались как однотипные двухэскадрильного состава, по девять самолетов каждая, и два самолета в управлении полка, всего 20 самолетов в полку. Шел поиск путей и по созданию авиационных резервов фронтовой авиации. Опыт первых месяцев войны показал, что для наращивания сил авиации на главных направлениях действий сухопутных войск, для парирования ударов немецко-фашистской авиации, для создания авиационных группировок на вновь образуемых направлениях и решения других задач Верховное командование должно располагать крупными, мощными и высокоманевренными авиационными резервами.
В начале войны известным авиационным резервом являлась авиация внутренних округов. Например, в июне 1941 г. из ВВС Московского военного округа на Западный и Юго-Западный фронты были перебазированы две смешанные авиационные дивизии, а из Забайкалья и с Дальнего Востока - одна истребительная и одна смешанная авиационные дивизии{25-26}.
Приказом НКО СССР от 21 июля 1941 г. было положено начало созданию шести штатных резервных авиационных групп (РАГ), которые находились в подчинении Ставки ВГК и использовались для решения самостоятельных задач или для помощи ВВС фронтов. Всего до конца 1941 г. было сформировано шесть штатных резервных авиационных групп, в каждой по 60-100 боевых самолетов. Резервные авиационные группы успешно применялись: 1-я и 6-я - на Брянском и Юго-Западном, 2-я и 3-я - на Ленинградском и Волховском, 4-я - на Юго-Западном, 5-я - на Южном фронтах.
Кроме штатных резервных авиационных групп осенью 1941 г. создавались временные (внештатные) авиационные резервные группы из частей фронтовой авиации и вновь формируемых авиационных полков, которые возглавляли генералы И. Ф. Петров и Г. П. Кравченко.
В июле 1941 г. острая борьба с немецко-фашистскими войсками проходила на левом крыле Западного фронта в междуречье Днепра и Березины. 24 июля 1941 г. решением Ставки Верховного командования на данном направлении был образован Центральный фронт в составе 13-й и 21-й армий и ВВС фронта (командующий ВВС фронта генерал Г. А. Ворожейкин). Для укрепления положения и создания более глубокой обороны на Западном направлении по приказу Ставки 30 июля был сформирован Резервный фронт в составе шести общевойсковых армий и ВВС фронта (командующий ВВС фронта генерал Б. А. Погребов, с 1 августа - генерал Е. М. Николаенко). Для прикрытия брянского направления 14 августа был создан Брянский фронт (командующий ВВС фронта генерал Ф. П. Полынин). Перед войсками Брянского фронта была поставлена задача нанести два контрудара: один - во фланг 2-й танковой группе в районе Стародуба и второй - во взаимодействии с войсками Резервного фронта в районе Рославля - и задержать
