речь идет о необходимости более высокого профессионализма.
Федерализм. Демократия и договорный процесс
Нередко высказывается мнение, что в период проведения реформ необходимо установление в стране авторитарного правления. Соответственно это означает формирование системы унитарного государства с очень сильной централизацией власти. К тому действительно имеются определенные предпосылки. Но известно, что жесткая система, управляемая из единого центра, обладает повышенной хрупкостью, и пример СССР показал возможность практически мгновенного распада такого рода системы. Поэтому, как это ни парадоксально звучит, гибкость федерализма способна более мягко принимать на себя социально- политические и экономические трудности, связанные с проводимой реформой.
Федерализм многим сегодняшним политическим деятелям не нравится, потому что не предполагает простых политических решений. Авторитарная система проста: решение — исполнение. А при федерализме эти элементарные управленческие команды должны сочетаться с трудным процессом достижения согласия. Но это делает федерализм важным фактором противодействия сползанию России к авторитаризму.
Позволим напомнить историю Веймарской Германии. Тем более очень многие публицисты и политики пытаются сравнить ситуацию в России в настоящее время с ситуацией в Германии конца 20-х — начала 30 -х годов. А одним из факторов, который привел к тому, что установление фашистского режима не встретило практически никакого сопротивления, было то, что в руках земельных органов власти (во главе многих из которых находились представители иных партий) не оставалось правовых средств противодействия центральной власти. Дело в том, что в большинстве районов Германии в связи со сложной социальной обстановкой было введено президентское правление. И практически унитарная система очень быстро стала под партийный контроль. Попытки развития общественно-политической ситуации в таком направлении активно предпринимаются некоторыми несостоявшимися политиками.
Важным моментом, связывающим демократию с федерализмом, так сказать, изнутри, является их правовая основа. Федерализм это не только разграничение компетенции между Федерацией и субъектами, но и формально-правовое закрепление этого разграничения. В настоящее время этот процесс принял повально “договорной” характер. Договоры заключаются не только между Федерацией и ее субъектами, но и между районами о вхождении в область и так далее. Между тем договор как формальная основа разграничения компетенции — это лишь одна из форм установления федерального устройства, при этом, может быть, далеко не самая совершенная. Дело в том, что договор, во-первых, предполагает изначальное равенство сторон. Действительно, если какие-то государственные образования создают Федерацию, то они заключают Договор, и он в данном случае будет наиболее четким выражением их политико-правового положения. Однако договоры о разграничении компетенции между Федерацией и субъектами — это соглашения изначально неравноправных сторон. Поэтому и формой такого соглашения — а здесь формальный момент очень важен — должно быть нечто иное, не договор, а установление этого разграничения законом Федерации, в рамках которого сама Федерация выступает в качестве гаранта его соблюдения. Отсуда вторая проблема — гарантии выполнения взятых на себя обязательств сторонами и особенно Федерацией в целом. В рамках договора должна учитываться та независимая от обеих сторон инстанция, которая могла бы выступить в качестве арбитра в случае возникновения спора о выполнении этого договора сторонами. Но договор между Федерацией и ее субъектами превращает этот спор в международно-правовой, что для Федерации — правовой нонсенс. Поэтому необходимо расширение возможностей закрепления разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Федерация и защита ее принципов
Федерация как правовая форма установления государственного устройства предполагает один путь разрешения всех конфликтов, возникающих в Федерации между ее субъектами — путь права. Арбитром в такого рода конфликтах может выступить, во-первых, высшая законодательная власть, Парламент; во- вторых, Конституционный суд, то есть суд, обязанностью которого является установление соответствия нормативных актов принципам конституционного устройства. Но деятельность Конституционного суда возможна в том случае, если будет действовать единый федеральный порядок, обеспечивающий судебные решения. В принципе трудно исключить конфликты и конкуренцию между исполнительными и законодательными органами федерального уровня и аналогичными органами на уровне субъектов Федерации. Но эта конкуренция превратится в хаос, если не будет создан механизм установления и устранения нарушений самой федеральной системы. При этом необходимо учитывать право каждого субъекта стремиться к единообразию, к упорядоченности, определенности, поэтому при федерализме как правовом принципе государственного устройства только решениям одного органа должна быть обеспечена всепроникаемость. Если федеральный Парламент не сможет оказать своего воздействия на сам механизм строительства Российской Федерации, то правовой хаос, который за этим последует, вызовет хаос в других областях и, как следствие, — сведет саму идею Федерации на нет.
Федерализм — основа общенационального единения
Федерализм — это путь к общенациональному компромиссу, а следовательно — к единению. Федерализм, по сути дела, выражает тот факт, что не может быть единых решений, распространяемых на всю территорию страны в силу того, что эти решения вступают в конфликт с местными особенностями. Поэтому сокращается сфера согласия между субъектами федерации — но она не может жестко и навечно быть установлена, она также подвержена изменениям. Но там, где это согласие достигнуто, где найден компромисс между всеми участниками, это согласие не может быть нарушено в одностороннем порядке. Здесь требуется определенная моральная твердость, приверженность нравственным принципам, которые не могут быть нарушены под воздействием экстремальных социально-политических и экономических ситуаций.
Надо иметь в виду и то обстоятельство, что Россия хотя и является полностью суверенным государством, в своем развитии не может не учитывать фактор включенности ее в ту целостность, которая ранее называлась Советским Союзом. Все процессы, происходящие в России, непосредственно влияют на состояние СНГ и наоборот. Поэтому от успешности становления Российской Федерации именно как Федерации, от того, будет или не будет найдена оптимальная форма государственного устройства в России, непосредственно зависит процесс становления или, напротив, постепенного развала СНГ.
Поэтому, если, конечно, принцип прав человека остается одним из приоритетов развития, то становление Федерации в России напрямую связано с тем, насколько успешно можно решить проблему прав человека — не только в России, но и во всем СНГ, начиная с главнейшего права — права на жизнь. Федеративные образования не создаются ради только военной безопасности и экономики — это доказал еще Аристотель. НАТО способен существовать наряду с государствами, в него входящими. Федерация создает несколько большие возможности для смягчения проблемы прав человека, и, может быть, в этом главная ее ценность.
В то же время нельзя воспринимать Федерацию как панацею от всех бед. В чем-то она проигрывает по сравнению с другими формами государственного устройства. Но Федерация — более гибка, более подвижна, в то же время представляет собой единую большую систему, целостность. Федерация сложна, не терпит простых решений и требует серьезной и вдумчивой политической и правовой работы. Федерация — это постоянный поиск политического баланса между государством и его частями на основе достигнутого правового согласия. Рыночные, конкурентные связи лишь укрепляют саму базу Федерации. Попытки же усилить зависимость субъектов от центральных органов Федерации вызывают ответную реакцию.
