Съезд решил признать цареубийство Александра II заслуживающего мести революционеров, как исключительную меру и большинством голосов согласился оказать револьверщикам помощь деньгами и людьми. Было решено, что треть всех землевольских денег может быть потрачена на террористическую деятельность. Остальные две трети должны были тратиться на работу в деревне, к тому времен признанную потерпевшую неудачу и свернутую. Все понимали, что просвещать крестьян надо десятилетия и власть этого никогда не позволит, доверив это дело только контролируемым земствам. Деревенщики понимали, что основная работа по агитации и пропаганде будет вестись в городах и поселках. Желябов не выдержал и сказал деревенщикам: «Какие вы революционеры – вы просто культурники! Единственная наша задача сейчас – добиться демократической конституции. Для этого нам необходимо сочувствие общества. Я вышел из крестьян и знаю народ: крестьянское восстание вызвало бы лишь хаос в стране. Вам трудно представить себе, какое зверство, какая дикость проявились бы у нас в момент общего бунта! Я знаю много очень умных, энергичных общественных мужиков, которые теперь сторонятся от мирских дел, потому что крупного общественного дела не нашли, а делаться мучениками из-за мелочей не желают. Они люди рабочие, здоровые, понимают прелесть жизни и совсем не хотят из-за пустяков лишиться всего, что имеют. Конституция даст им возможность действовать, не делаясь мучеником. А потом, выработав себе крупный общественный идеал, не туманный, как теперь, а ясный, эти люди уже ни перед чем не остановятся, станут героями. Народная партия образуется именно таким образом». Желябов говорил, что задача партии добиться для крестьян полной экономической свободы с помощью вырванной у власти демократической конституции.
Георгий Плеханов заявил, что политическая борьба во имя народа без его участия оторвет революционеров от народа и приведет к разгрому партии и усилению властей. Его никто не поддержал, и он ушел со съезда и уехал из Воронежа. Софья Перовская заявила, что опираться только на террор недопустимо: «Революционер не должен считать себя стоящим выше законов гуманности и человечности. Мы люди. Мы должны показать формы идеального устройства общества и государства, которые дадут всем и каждому равные возможности пользоваться всеми достижениями человечества, всеми жизненными благами. Каждый должен узнать всю радость жизни и насладиться ее красотой». Александру II надо было очень постараться, чтобы превратить Софью Перовскую из гуманистки в террористку. Итог съезду подвел Александр Михайлов: «Когда человеку зажимают рот, то этим развязывают руки».
После Воронежского съезда землевольцы вернулись в свои города. Револьверщики создали центральную штаб-квартиру в Лесном, а позже в Лештуковском переулке. Там проходили общие собрания политиков, обсуждались программа и устав новой организации. Совместной работы землевольцев больше не получалось, большая часть времени уходила на бесконечные споры и согласования того, что можно, а что нельзя предпринимать. Денежные пожертвования шли в основном на политические дела, часто прямо на террор, а их приходилось делить в пропорции один к трем между деревенщиками и револьверщиками. Это условие начало нарушаться. В общей газете «Земля и воля» началась неразбериха, все статьи и материалы начали скрупулезно согласовывать с программой организации. Н. Морозов писал: «Целых два месяца после Воронежского съезда вся деятельность общества уходила на улаживание ежедневно возникавших внутри его недоразумений между двумя фракциями, собиравшимися отдельно в окрестностях Петербурга. Всякая идейная и практическая революционная деятельность совершенно прекратилась. Несмотря на все усилия соединить несоединимое, у нас ничего не выходило. Все связующие нити между двумя группами рвались, как паутина, при первой попытке начать какое-либо серьезное дело. У большинства товарищей все более и более терялась ровность характера. Стали возникать несправедливые нарекания одних лиц на других и интриги одной фракции против другой». Из-за границы нелегально вернулись для работы в деревне со своей программой В. Засулич, П. Дейч и Я. Стефанович. А. Михайлов писал друзьям: «Старались, делали все, но, ей-же-богу, под конец стало невмоготу, и гораздо лучше разделиться, чем выносить тот ежедневный ад, который вытекает из различия взглядов». После того, как к револьверщикам перешли С. Перовская и В. Фигнер, землевольцы решили «лучше полюбовно разойтись, чем, враждуя, ссорясь, дружить».
Общество «Земля и воля» прекратило свое существование и не могло использоваться никем в дальнейшем. Материальные средства, типография делились поровну, обе фракции обязывались оказывать помощь друг другу. Деревенщики взяли себе землю, назвавшись «Черным переделом», что означало борьбу за всеобщее перераспределение земли. Револьверщики взяли себе волю, как главную народную мечту.
Деревенщики и револьверщики разъехались по империи и вербовали своих сторонников. Это было совсем непросто. Все знали, что творилось в российских городах после любого акта террора. В марте 1879 года после покушения на главноуправляющего Третьим отделением в Петербурге А. Дрентельна несколько ночей подряд проходили почти по сто обысков и арестов; тюрьмы, крепости, замки, полицейские участки были забиты людьми разного возраста, пола и звания. Даже полицейские заявляли, что устали работать день и ночь. После выстрела А. Соловьева в царя через месяц в стране на время было введено военное положение, созданы генерал-губернаторства, кардинально изменился порядок судопроизводства, замененный для политических дел административными репрессиями. Александр II заявил гласным членам петербургской думы: «Нужно, чтобы домовладельцы смотрели за своими дворникам и жильцами. Вы обязаны помогать полиции и не держать подозрительных лиц. Нельзя относиться к этому спустя рукава. Посмотрите, что у нас делается. Скоро честному человеку нельзя будет показаться на улице». Опять в Петербурге были произведены сотни арестов и высылок, разгромлен созданный С. Халтуриным и В. Обнорским «Северный рабочий союз», студенческие общежития полностью обыскивались. Желябов, Михайлов, Квятковский по всей стране с трудом собирали своих сторонников.
Программу револьверщиков, которые решили назвать себя «Народной волей», готовили Н. Морозов и Л. Тихомиров. Дезорганизаторская часть программы «Земли и воли» состояла из трех разделов: сбор и создание связей и кружков в армии, среди офицеров, привлечение на свою сторону правительственных чиновников, истребление наиболее вредных или выдающихся лиц из правительства. Газета «Земля и воля» давала реальные описания казней революционеров, которые невозможно цитировать. Солдаты из оцепления падали в обморок, плачущих на казни людей тут же арестовывали, через несколько дней выпускали, занося в личные дела выговоры за мягкосердечие. Новая программа партии «Народная воля» готовилась несколько месяцев и стала совсем другой, чем три пункта в программе «Земли и воли», когда к ее составлению присоединился А. Желябов. Пока идеологи «Народной воли» работали над программными документами, в конце августа 1879 года была выработана организационная структура политической организации «Народная воля», которая планировала с помощью заговора произвести переворот, свергнуть самодержавие и передать власть народу, свободному политически и экономически.
Во главе «Народной воли» встало общее собрание, которое выбирало Исполнительный Комитет и администрацию, контролировало их деятельность, назначало редакцию партийной газеты. Комитет из десяти-пятнадцати человек и администрация из трех-пяти членов руководили боевыми группами и отдельными агентами первой и второй ступеней. Постоянные общие группы состояли из членов Исполнительного Комитета и агентов, временные группы составлялись для выполнения отдельных поручений. Боевые постоянные группы также состояли из членов Исполнительного Комитета и агентов, занимались подготовкой террористических актов и политического переворота. Временные боевые группы выполняли конкретные теракты. Это была жесткая централизованная тайная организация, в которой все члены были равны, а все руководство – выборное. Устав «Народной воли» говорил: «Все личные симпатии, антипатии, все силы и саму жизнь каждый член Исполнительного Комитета обязан приносить в жертву его целям. Все за каждого и каждый за всех». Созданная титаническими усилиями А. Михайлова и А. Зунделевича тайная типография «Народной воли» в сентябре 1879 года выпустила партийную газету, в которой народовольцы писали об обуздывании правительственного произвола, его невмешательстве в народную жизнь и создании такого государственного строя, при котором была бы возможна деятельность пропагандистов в народе: «Десять лет почти мы только и слышим о политических преступлениях, процессах, ссылках и казнях. Северные губернии и Сибирь переполнены политическими ссыльными. Для борьбы с движением правительство, железный колосс на глиняных ногах, ставит на карту все, объявляет нам войну, хотим ли мы этого или не хотим – оно будет нас бить». После выхода газеты «Народная воля» шеф жандармов А. Дрентельн докладывал Александру II: «С тяжелым чувством вижу себя обязанным
