Воеводы. В борьбе с затруднениями московское правительство хотело прежде всего собраться с собственными силами, чувствовало потребность приобрести более единства воли и более энергии в действиях. С этой целью оно принялось после Смуты централизовать управление, стягивать в свои руки работу его сил, местных и даже центральных. Впрочем, тогда в Москве понимали централизацию по-своему, не в смысле ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, взаимно соприкасающихся в жизни: так в сельской лавке под одной вывеской сосредоточиваются разнообразные товары по местным пунктам спроса, а не разбрасываются по специальностям. Сами обыватели стояли на одной точке зрения с правительством, предпочитали иметь дело с одним учреждением по всяким своим нуждам и иногда заявляли правительству, что их не в меру тяготят приказы, которые ведают их по разным делам, и что лучше бы ведать их во всем одному приказу, чтобы «напрасных обид и разоренья не было». Этим практическим удобством и руководились при царе Михаиле в перестройке местного управления.

Старая династия покинула областное управление в состоянии крайнего раздробления. Земская реформа царя Ивана разбила область, уезд на несколько ведомств и на множество местных сословных миров, городских и сельских, служилых и тяглых. Каждый такой местный мир действовал обособленно, имел свое особое выборное управление. Все эти миры ничем не объединялись между собою на месте, кроме редких всесословных и всеуездных выборов губных старост, и каждый из этих миров через своих выборных управителей имел непосредственное отношение к центральным учреждениям, приказам. Только в пограничных городах, где требовалась сильная военная власть, уже в XVI в. введены были воеводы, которые сосредоточивали в своих руках власть над всем уездом по всем делам, кроме духовных. Такое раздробленное выборное областное управление могло действовать только в спокойные времена. С пресечением старой династии такие времена миновали надолго. В продолжение Смуты все области, даже внутренние, подверглись опасности неприятельского нападения; поэтому даже и во внутренних уездах стали появляться воеводы. До нас дошел документ, составленный около 1628 г.: это — роспись 32 городов, где прежде воевод не было и где они явились с «Расстригина прихода», т. е. с царствования первого самозванца, с 1605 г. Это преимущественно центральные города, замосковные, как они тогда назывались, Владимир, Переяславль, Ростов, Белозерск и др. Из перечня этих городов, в которых воевод прежде не было, а были земские судьи, губные старосты и городовые приказчики, т. е. выборные сословные власти, видно, что воеводство при царе Михаиле стало повсеместным учреждением. Воеводе подчинен был весь уезд со всеми классами общества и по всем делам; власть его простиралась на уездный город и на все сельские общества уезда по делам как финансовым и судебным, так и полицейским и военным.

С внешней стороны введение воеводства могло казаться улучшением местного управления. Разрозненные местные сословные миры объединились под одной властью; уезд стал цельной административной единицей. Зато местным управлением теперь руководил представитель центральной государственной власти, приказный человек по назначению, а не земский правитель по выбору. С этой стороны воеводство было решительным поворотом от земского начала, положенного в основу местных учреждений царя Ивана, к бюрократическому порядку местного управления. Но оно не было возвратом к старым наместничествам. Воевода назначался ведать уезд не на себя подобно кормленщику, а на государя, как истая коронная власть. Поэтому воеводам неприличны были кормы и пошлины, какие по уставным грамотам шли в пользу наместников. Для центральных московских приказов воеводство действительно было удобством. Сподручнее было иметь дело с одним общим правителем уезда, притом своим ставленником, чем с многочисленными выборными уездными властями. Но для местного населения воеводство стало не только восстановлением, но и ухудшением наместничьего управления.

Воеводы XVII в. были сыновья или внуки наместников XVI в. На протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не нравы и привычки. Воевода не собирал кормов и пошлин в размерах, указанных уставной грамотой, которой ему не давали; но не были воспрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет. В своих челобитных о назначении соискатели воеводских мест так напрямки и просили отпустить их в такой-то город на воеводство «покормиться». На деле вопреки своей идее воеводство стало ухудшенным продолжением наместничества. Последнее по идее было административным жалованьем за ратную службу, а на деле стало административной службой под предлогом жалованья за ратную повинность, потому что наместник все-таки правил и судил. Воеводство хотели сделать административной службой без жалованья, а на деле оно вышло неокладным жалованьем под предлогом административной службы.

Не определенная точно широта власти воеводы поощряла к злоупотреблениям. Стеснительно- подробные наказы, какими снабжал воеводу отправлявший его приказ, однако, предписывали ему в конце концов поступать, «как пригоже, смотря по тамошнему делу, как Бог вразумит», предоставляя ему полный произвол. Понятно, почему земские люди XVII в. впоследствии с сожалением вспоминали времена, когда не было воевод. Неизбежная при таком сочетании регламентации с произволом неопределенность прав и обязанностей располагала злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием.