Реформа 19 февраля не успела завершиться в царствование императора Александра II. Ни помещики, лишившиеся дешевого крепостного труда, ни их бывшие крестьяне, оставшиеся без привычной господской опеки, не могли скоро освоиться с созданными реформой условиями своего положения. Правительству приходилось указывать обеим сторонам пути и давать средства к выходу из возникавших затруднений. Принятыми для этого мерами облегчалось и довершалось дело 19 февраля. Земля, оставшаяся у бедневшего дворянства за наделом крестьян, стала заметно уходить от него в руки лиц других сословий. Чтобы доставить дворянству дешевый кредит и тем задержать его обезземеливание, в 1885 г. учрежден Дворянский земельный банк, задачей которого предполагалось «главным образом облегчить потомственным дворянам способы к сохранению принадлежащих им вотчин за своим потомством». Еще более нуждалась в правительственной поддержке другая, слабейшая сторона. Переход временнообязанных крестьян на выкуп замедлился: 20 лет спустя со дня освобождения во внутренних губерниях, особенно нечерноземных, оставалось немало крестьян, продолжавших отбывать повинности в пользу помещиков. По закону 26 декабря 1881 г. во всех внутренних губерниях произведен обязательный выкуп. Законом 28 декабря 1881 г. выкупные платежи понижены на один рубль с каждого душевого надела и назначено для осуществления этой меры 12 милл. руб. ежегодно. Впоследствии издано постановление об отсрочке и рассрочке недоимок по выкупным платежам. Закон 13 мая 1896 г. разрешил пересрочивать на много лет и оставшийся непогашенным выкупной долг, уменьшая выкупные оклады до необременительных размеров и входя при взысканиях в платежную способность крестьян. Трудной задачей законодательства было изыскать способы для удержания надельных земель в руках крестьян и для расширения крестьянского землевладения. Положение 19 февраля допускало при известных условиях отчуждение надельной земли, и с 1870 по 1890 г. перешло в посторонние руки до 100.000 дес. такой земли; стали даже повторяться случаи потери всей надельной земли целыми сельскими обществами. Предотвращая обезземеление крестьян, закон 14 декабря 1893 г. стеснил права крестьян по распоряжению своими наделами: между прочим, дозволялось отдельным домохозяевам при общинном владении отчуждать надельные участки лишь членам своих обществ и совершенно воспрещалось закладывать надельные земли. В 1822 г. учрежден Крестьянский земельный банк, задача которого давать сельскому населению доступный долгосрочный кредит для приобретения земли, в которой нуждаются крестьяне с недостаточными наделами; в 20 с лишком лет своей деятельности банк помог крестьянам купить более 7 милл. десятин сверхнадельной земли, выдав в ссуду не менее 2/3 стоимости купленного. Принимались и другие меры для устранения или ослабления условий, расстраивавших крестьянское хозяйство: изданы правила для упорядочения крестьянских семейных разделов (закон 18 мая 1886 г.) и семейных переделов (наименьший срок для передела 12 лет по закону 8 июня 1893 г.), о найме на сельские работы, о крестьянских переселениях и пр. Законом 12 марта 1903 г. отменена круговая порука крестьян в уплате окладных государственных, земских и мирских сборов. Все эти меры либо восполняли какие-либо пробелы в юридическом или хозяйственном быту крестьян, оставленные Положением 19 февраля, либо нормировали вызванные им новые отношения.
Крестьянский вопрос и новейшие законодательные акты. Но все эти мероприятия не устраняли условий, клонивших крестьянство к обезземелению, а только искусственно удерживали землю в руках крестьянина, отнюдь не улучшая его положения. Увеличение населения делает настоятельно необходимым усиление производительности земли и развитие заработков помимо нее. Но тому и другому препятствует денежное оскудение деревни, которой стало не на что обернуться, увеличить живой инвентарь, ввести искусственные удобрения или завести кустарные промыслы и наладить сбыт его продуктам. Здесь правительство уже оказалось бессильно прийти крестьянству на помощь, напротив того, оно разошлось с ним: привлечением вкладов в сберегательные кассы колоссальные суммы были изъяты из местного оборота и целиком истрачены на нужды так называемого общегосударственного характера, а не на нужды данной местности (и в частности на установление в ней общедоступного сельскохозяйственного и кустарного кредита, как это практикуется в Западной Европе). Введение винной монополии лишило крестьянство даже того ростовщического кредита, который до того сосредоточивался в руках кабатчиков; отсутствие денег на местах оставляет без удовлетворения почти всю имеющуюся потребность в кредите. Удешевленные дальние перевозки хлеба (так называемые дифференциальные хлебные тарифы), введенные правительством с целью привлечения в страну золота, выбрасывая на европейский рынок каждую осень безудержную массу хлеба, понизили хлебные цены до уровня издержек производства, заставляя население недоедать. Особенно тяжело положение средних губерний, где наиболее развито помещичье землевладение, и оскудение центра давно стало официально признанным фактом. Помещичья усадьба разделила с крестьянской деревней значительную часть тех же тяжелых условий: помещичье хозяйство не сделало необходимых успехов в смысле культуры и частью пало, частью выродилось или в хозяйство агрария, эксплуатирующее дешевые, иногда пришлые, нуждою гонимые рабочие руки, или в хозяйство арендное, эксплуатирующее острую нужду крестьянина в земле, в которой он мог бы приложить свой труд, не находящий себе иного применения. Но в то время как представителям помещичьего класса жизнь дала целый ряд выходов в виде свободных профессий, государственной службы, крестьянин оказался кругом стесненным тем бесправным положением, в которое шаг за шагом ставили его реформы императора Александра III. Суровое применение паспортной системы является одною из важнейших основ народного труда, стеснение земского представительства, мешающее крестьянину бороться с пристрастиями земского обложения, наконец, все растущая опека местной администрации, посягающей на все проявления труда, – все эти условия дали вырасти грандиозному по своим размерам и по своему историческому значению кризису огромной страны, главной житницы Европы. Кризис сельскохозяйственный превратился в политический: все отрасли народного труда более или менее связаны, более или менее обессилены оскудением, а интересы трудящихся масс непримиримо противоположны интересам помещичьего класса.
При этих условиях деятельность правительства по крестьянскому вопросу после отмены круговой поруки в течение всего 1904 и всего 1905 гг. сосредоточилась в области чисто административных мероприятий. Указом Сенату от 4 марта 1906 г. образованы землеустроительные комиссии (по ноябрь 1906 г. образованы окончательно более чем в 150 уездах). Целью этих комиссий является соглашение крестьян и помещиков по обмену, продаже и покупке земель, уничтожению чересполосицы, длинноземелья и т. д. Составленные из представителей местного земства и администрации со слабым участием крестьянства, эти новые учреждения имеют устранить наиболее вопиющие неудобства земельного соседства, не касаясь прав соседей, но заставляя обе стороны высказать свои домогательства и облегчая им соглашение при воздействии Крестьянского банка. Основою учреждения являются комиссии уездные. Они состоят из 9—10 членов (в зависимости от нахождения в данном уезде удельных земель), представителей судебной, земской и финансовой администрации с присоединением к ним 3 крестьян, назначаемых по жребию из числа кандидатов, избираемых волостными сходами уезда. Губернские комиссии имеют объединить действия уездных и в свой черед объединяются в Петербурге деятельностью нового учреждения – Комитета по землеустроительным делам. Содержание всех этих учреждений рассчитано в сумме 1300000 рублей. Кроме соглашения помещиков и крестьян, комиссии должны также содействовать переселению крестьян на свободные казенные и удельные земли, что получает особенное значение после указов 12 и 27 августа, предоставляющих крестьянам казенные и удельные земли для переселения на известных условиях, открывающих большой простор деятельности комиссий. Общее количество земель казенных и удельных, подлежащих распродаже, можно определить в 11 мил. десятин. ...
Все указанные мероприятия являются бюрократическою регулировкою посредничества Крестьянского банка, доселе свободного в своих отношениях к сторонам, и затем распространением на большее пространство прежних правил об образовании переселенческих участков в северных и юго-восточных губерниях (где главная масса казенных земель).
19 сентября Комитетом по землеустроительным делам утвержден наказ землеустроительным комиссиям; в этом наказе деятельность комиссий становится на весьма широкие основания, а сам Комитет выясняется как властное, почти законодательное учреждение, стоящее совершенно особняком. Кроме переселения на казенные земли, комиссии распоряжаются назначением
